Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 января 2020 г. N 53-АПА19-47 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и отказал в признании частично не действующими приложений N 1 и N 3 к Генеральному плану городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 января 2020 г. N 53-АПА19-47

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N За-550/2019 по административному исковому заявлению Мозжухина Константина Васильевича о признании частично недействующими приложений N 1 и 3 к Генеральному плану городского округа город Красноярск, утвержденному решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122,

по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 19 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее также - Решение N 7-107) утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск (далее также - Генеральный план), в состав которого входят приложение N 1 "Положение о территориальном планировании" и приложение N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)".

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее также - Решение N В-122) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск (далее также - Правила землепользования и застройки).

Согласно пункту 1 статьи 11 Правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются (отображаются) на карте градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск, являющейся приложением N 1 к названным правилам землепользования и застройки.

Мозжухин Константин Васильевич обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана в части установления в границах гаражного бокса с кадастровым номером ... двух функциональных зон и Правил землепользования и застройки в части установления в границах названного гаражного бокса двух территориальных зон. В обоснование требований административный истец указал на то, что установление оспариваемыми нормативными актами двух функциональных и двух территориальных зон в границах гаражного бокса делает невозможным формирование и предоставление ему земельного участка для эксплуатации гаража, поскольку формирование земельного участка в границах двух территориальных зон недопустимо.

Решением Красноярского краевого суда от 19 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просит отменить судебный акт первой инстанции и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В жалобе указано на недоказанность нарушения прав административного истца, так как утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах названных зон. Кроме того, установление в отношении формируемого земельного участка под гаражным боксом административного истца территориальных зон в Правилах землепользования и застройки соответствует функциональным зонам, определенным Генеральным планом.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Красноярского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования "Город Красноярск" статусом городского округа" сделал правомерный вывод, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31-33 ГрК РФ.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ).

В данном случае в Положении о территориальном планировании Генерального плана города Красноярска содержится указание на функциональную зону объектов инженерной и транспортной инфраструктур. Зона территорий общего пользования в границах коридоров красных линий отображена в приложении N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)". При этом из материалов дела усматривается, что земельный участок частично расположен на территории улично-дорожной сети и отнесен к функциональной зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий, а также к функциональной зоне иных озелененных территорий.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) земельный участок расположен в двух территориальных зонах: зоне иных зеленых насаждений (З-2) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенном в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Как указано в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, отображение ее границ на картах генерального плана, вопреки выводам суда, соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ.

Судебная коллегия считает ошибочным и вывод суда о противоречии Правил землепользования и застройки части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и части 4 статьи 30 ГрК РФ, исходя из следующего.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Градостроительный регламент территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (ИТ) предусматривает нахождение в этой зоне территорий общего пользования (код 12.0). Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540, код 12.0 включает вид разрешенного использования, в том числе размещение объектов улично-дорожной сети: автомобильных дорог в границах населенных пунктов.

Таким образом, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования (улично-дорожной сети), не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом Судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Судебная коллегия полагает, что согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

При указанных обстоятельствах решение суда принято с нарушением норм материального права, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основано на имеющихся в материалах дела доказательствах, в связи с чем подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Красноярского краевого суда от 19 августа 2019 г. отменить.

В удовлетворении административного искового заявления Мозжухина Константина Васильевича отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.