Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 81-АПА19-27 Суд отказал в признании не действующими в части постановлений РЭК Кемеровской области от 31 декабря 2018 г. N 780 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 31.12.2016 N 753 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования для территориальных сетевых организаций Кемеровской области", от 31 декабря 2018 г. N 781 "Об установлении размера экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Кемеровской области на 2019 год"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 81-АПА19-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Электросеть" о признании не действующими в части постановлений региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 31 декабря 2018 г. N 780 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 31.12.2016 N 753 "Об установлении долгосрочных параметров

регулирования и необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования для территориальных сетевых организаций Кемеровской области", от 31 декабря 2018 г. N 781 "Об установлении размера экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Кемеровской области на 2019 год"

по апелляционным жалобам акционерного общества "Электросеть" и региональной энергетической комиссии Кемеровской области на решение Кемеровского областного суда от 19 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя акционерного общества "Электросеть" Склеминой М.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением региональной энергетической комиссии Кемеровской области (далее также - РЭК Кемеровской области, тарифный орган) от 31 декабря 2016 г. N 753 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования для территориальных сетевых организаций Кемеровской области" (далее - Постановление N 753) установлены долгосрочные параметры регулирования для территориальных сетевых организаций Кемеровской области, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, согласно приложению N 1, и необходимая валовая выручка (далее также - НВВ) для территориальных сетевых организаций Кемеровской области на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) согласно приложению N 2, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов и НВВ для акционерного общества "Электросеть" (далее также - АО "Электросеть", Общество).

Постановлением РЭК Кемеровской области от 31 декабря 2018 г. N 780 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 31.12.2016 N 753 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования для территориальных сетевых организаций Кемеровской области" (далее - Постановление N 780) в Постановление N 753 внесены изменения: приложения N 1, 2 изложены в новой редакции. Согласно пункту 21 приложения N 2 к Постановлению N 780 для АО "Электросеть" на 2019 г. необходимая валовая выручка (без учета оплаты потерь) установлена в размере 467 205,71 тыс. руб.

Постановлением РЭК Кемеровской области от 31 декабря 2018 г. N 781 "Об установлении размера экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Кемеровской области на 2019 год" (далее - Постановление N 781) установлен с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2019 г. размер экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Кемеровской области на 2019 г. согласно приложению, с указанием в таблице приложения НВВ сетевых организаций без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов, в том числе НВВ АО "Электросеть" - 467 205,71 тыс. руб.

АО "Электросеть" обратилось в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 21 приложения N 2 к Постановлению N 780 и пункта 21 таблицы приложения к Постановлению N 781.

Требования мотивированы тем, что РЭК Кемеровской области в нарушение пункта 52 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. N 98-э (далее также - Методические указания), неправильно определена величина плановой выручки Общества на 2017 г. и исключен полученный избыток по результатам осуществления деятельности за 2016 г., что повлекло ошибочную корректировку НВВ на 2019 г.

Решением Кемеровского областного суда от 19 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 21 приложения N 2 к Постановлению N 780 и пункт 21 таблицы приложения к Постановлению N 781 признаны не действующими со дня принятия в части установления для АО "Электросеть" необходимой валовой выручки (без учета оплаты потерь) на 2019 г.

АО "Электросеть" в апелляционной жалобе указывает о несогласии с выводами суда, изложенными в мотивировочной части решения, в которой неверно отражена правовая позиция административного истца. Полагает ошибочным вывод суда о том, что в рамках установления тарифов на 2019 г. не может быть предметом оценки анализ доходов Общества за 2016 г. и расчет плановой НВВ на 2017 г., поскольку в экспертном заключении об установлении тарифов на 2019 г. содержались выводы о необходимости корректировки валовой выручки регулируемой организации в размере минус 392 861,67 тыс. руб. По мнению административного истца, он не подпадает под действие исключения из пункта 7 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" (далее также - Основы ценообразования), определяющего порядок исключения экономически необоснованных доходов и расходов организаций, поскольку судом непревышение 10 процентов суммарной необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, учтенной при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии, было рассчитано без учета расходов на оплату потерь и услуг других территориальных сетевых организаций.

В апелляционной жалобе РЭК Кемеровской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Не соглашается с выводом суда об отсутствии оснований для применения к АО "Электросеть" положений абзаца одиннадцатого пункта 7 Основ ценообразования и исключения из НВВ 2019 г. необоснованных доходов 2016 г. в размере 30 000 тыс. руб.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике состоит из Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике). К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", и Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 17 декабря 2012 г. N 98-э.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Согласно Положению о региональной энергетической комиссии Кемеровской области, утвержденному постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 6 сентября 2013 г. N 371, РЭК Кемеровской области является исполнительным органом государственной власти Кемеровской области специальной компетенции, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) на территории Кемеровской области.

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Постановление N 780 и Постановление N 781 приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к их форме, процедуре принятия и порядку опубликования, и по этим основаниям не оспариваются.

АО "Электросеть" является территориальной сетевой организацией, владеющей на законном основании электросетевыми объектами, через которые осуществляется снабжение электрической энергией конечных потребителей, непосредственно или опосредованно присоединенных к данным электросетевым объектам.

Из материалов дела следует, что пунктом 21 приложения N 1 к Постановлению N 753 для АО "Электросеть" были установлены долгосрочные параметры регулирования, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов в размере 301,650 млн. руб.

Приказом Федеральной антимонопольной службы (далее также - ФАС России) от 12 июля 2018 г. N 988/18 с учетом изменений, внесенных в него приказом ФАС России от 6 августа 2018 г. N 1100/18, пункт 21 приложения N 1 к Постановлению N 753 отменен с 1 сентября 2018 г.; РЭК Кемеровской области предписано в срок до 1 сентября 2018 г. провести анализ экономической обоснованности ранее установленных долгосрочных параметров регулирования, а также расходов, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и принять меры, предусмотренные пунктом 7 Основ ценообразования, а также при наличии результатов контрольных мероприятий, проведенных в текущем периоде регулирования органами, осуществляющими контроль (надзор) в области электроэнергетики, соответствующим образом учесть эти результаты при установлении для ООО "Электросеть" тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2018 г.; по результатам исполнения определить экономически обоснованный уровень долгосрочных параметров регулирования АО "Электросеть" и установить тарифы на услуги по передаче электрической энергии для АО "Электросеть" на 2018 г.

Во исполнение вышеприведенного приказа ФАС России РЭК Кемеровской области постановлением от 31 августа 2018 г. N 183 "О внесении изменений в некоторые постановления региональной энергетической комиссии Кемеровской области (N 753, N 778)" (далее - Постановление N 183) внесла изменения в Постановление N 753, установив административному истцу базовый уровень подконтрольных расходов в размере 267,411 млн. руб.

Разрешая административное дело, суд исходил из того, что оспариваемыми постановлениями размер необходимой валовой выручки для Общества на 2019 г. рассчитан тарифным органом с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования, величина которых определена Постановлением N 183, признанным не действующим с момента принятия вступившим в законную силу судебным актом.

Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, подлежат государственному регулированию (пункты 1 и 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике).

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

В соответствии с положениями пункта 38 Основ ценообразования тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, в том числе на основании такого долгосрочного параметра регулирования, как базовый уровень подконтрольных расходов.

На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования в соответствии с методическими указаниями, предусмотренными пунктами 32 и (или) 38 данного документа.

Пунктом 38 Основ ценообразования, пунктом 6 Методических указаний к долгосрочным параметрам регулирования, которые в течение долгосрочного периода регулирования не меняются, отнесен базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами.

На момент принятия Постановления N 780 и Постановления N 781 размер подконтрольных расходов, установленный для АО "Электросеть" на первый год долгосрочного периода регулирования Постановлением N 183, заменяющим в части Постановление N 753, являлся действующим.

Решение о признании пункта 1 Постановления N 183 не действующим в части установленного для АО "Электросеть" базового уровня подконтрольных расходов в размере 267,411 млн. руб. принято Кемеровским областным судом 15 февраля 2019 г. и вступило в законную силу 19 июля 2019 г. (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2019 г. по делу N 81-АПГ19-12).

Таким образом, по состоянию на 31 декабря 2018 г. - на момент принятия оспариваемых в части в рамках данного административного дела Постановления N 780 и Постановления N 781 у тарифного органа не имелось оснований для использования при определении НВВ АО "Электросеть" иного базового уровня подконтрольных расходов, кроме как установленного Постановлением N 183.

При этом признание впоследствии Постановления N 183 недействующим само по себе основанием для вывода об установлении Обществу тарифным органом НВВ на 2019 г. в экономически необоснованном размере и для признания Постановления N 780 и Постановления N 781 не действующими в оспариваемой части не является.

Не является таким основанием и принятие РЭК Кемеровской области во исполнение решения Кемеровского областного суда от 15 февраля 2019 г. постановления N 219 "О внесении изменения в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 31.08.2018 N 183 "О внесении изменений в некоторые постановления региональной энергетической комиссии Кемеровской области (N 753, N 778)", которым базовый уровень подконтрольных расходов АО "Электросеть" установлен в размере 273,393 млн. руб.

Иной подход будет свидетельствовать о непропорциональном вмешательстве в деятельность уполномоченного органа, поскольку может создать для недобросовестных субъектов регулируемой деятельности возможность злоупотребления правом по оспариванию решений тарифного органа по формальным основаниям (в частности, с целью необоснованного перераспределения в свою пользу котловой выручки, неисполнения обязательств по оплате возмездных услуг смежных сетевых организаций), что не будет отвечать целям и принципам государственного регулирования цен в сфере электроэнергетики.

При этом Судебная коллегия учитывает, что административный истец не лишен возможности заявить к учету недополученные в НВВ на 2019 г. подконтрольные расходы для включения их в необходимую валовую выручку при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующим органом в последующих периодах регулирования (абзац десятый пункта 7 Основ ценообразования).

Согласно пункту 37 Основ ценообразования в течение долгосрочного периода регулирования регулирующие органы ежегодно в соответствии с методическими указаниями, указанными в пункте 32 данного документа, осуществляют корректировку необходимой валовой выручки и (или) цен (тарифов), установленных на долгосрочный период регулирования, с учетом приведенных в данном пункте факторов.

Необходимая валовая выручка в части содержания электрических сетей на базовый (первый) и i-й год долгосрочного периода регулирования определяется по формулам, приведенным в пункте 11 Методических указаний.

При этом подлежат учету расходы i-го года долгосрочного периода регулирования, связанные с компенсацией незапланированных расходов (со знаком "плюс") или полученного избытка (со знаком "минус"), выявленных по итогам последнего истекшего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, связанных с необходимостью корректировки валовой выручки регулируемых организаций, определяемые как сумма корректировки подконтрольных расходов в связи с изменением планируемых параметров расчета тарифов, корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений указанного параметра, корректировки необходимой валовой выручки по доходам от осуществления регулируемой деятельности и корректировки необходимой валовой выручки регулируемой организации с учетом изменения полезного отпуска и цен на электрическую энергию (формула 4 Методических указаний).

Доводы административного истца о необоснованности учета корректировки необходимой валовой выручки по доходам от осуществления регулируемой деятельности, определяемой по формуле 7.1 Методических указаний как разница между необходимой валовой выручкой в части содержания электрических сетей, установленной на год i-2, и фактическим объемом выручки за услуги по передаче электрической энергии за год i-2 в части содержания электрических сетей (с учетом фактически недополученной выручки по зависящим от сетевой организации причинам), определяемым исходя из установленных на год i-2 тарифов на услуги по передаче электрической энергии без учета ставки, используемой для целей определения расходов на оплату нормативных потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, и фактических объемов оказанных услуг, подлежат отклонению.

Введение указанной корректировки приказом ФАС России от 24 августа 2017 г. N 1108/17 "О внесении изменений в Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом ФСТ России от 17.02.2012 N 98-э, и Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденные приказом ФСТ России от 30.03.2012 N 228-э", начавшим действовать с 9 января 2018 г., не исключает возможность применения такой корректировки, как полагает истец, к результатам деятельности, возникшим до внесения соответствующих изменений в Методические указания.

Поскольку иной способ расчета отклонения по НВВ на содержание электрических сетей Методическими указаниями не предусмотрен, тарифный орган правомерно произвел расчет из НВВ в части содержания электрических сетей, определенной на 2017 г. в размере 1 307 379,93 тыс. руб., и фактическим объемом выручки в размере 1 428 719,06 тыс. руб.

Анализ расходов административного истца за 2016 г. произведен тарифным органом в рамках исполнения приказа ФАС России от 12 июля 2018 г. N 988/18.

Вывод суда первой инстанции, признавшего необоснованным частичное исключение из НВВ на 2019 г. ранее выявленного по итогам регулируемой деятельности за 2016 г. излишка, является ошибочным.

Согласно абзацу одиннадцатому пункта 7 Основ ценообразования исключение экономически необоснованных доходов и расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, выявленных в том числе по результатам проверки их хозяйственной деятельности, учет экономически обоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, в целях сглаживания изменения тарифов могут осуществляться в течение периода, в том числе относящегося к разным долгосрочным периодам регулирования, который не может быть более 5 лет. В этом случае распределение исключаемых экономически необоснованных доходов и расходов, учитываемых экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования, осуществляется при расчете необходимой валовой выручки соответствующего годового периода регулирования с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Действие положений, установленных данным абзацем, не распространяется на территориальные сетевые организации, необходимая валовая выручка которых с учетом расходов на оплату потерь и оплату услуг других территориальных сетевых организаций за 3 последних периода регулирования не превысила 10 процентов суммарной необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, учтенной при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

Не признавая возможность соответствующей корректировки, суд первой инстанции исходил из того, что НВВ АО "Электросеть" с учетом расходов на оплату потерь и оплату услуг других территориальных сетевых организаций за 2017-2019 гг. не превысила 10 процентов суммарной НВВ территориальных сетевых организаций, учтенной при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии. При этом проверяя необходимость применения исключения из абзаца одиннадцатого пункта 7 Основ ценообразования, суд в расчетах использовал НВВ административного истца без учета расходов на оплату потерь и оплату услуг других территориальных сетевых организаций.

С учетом таких расходов размер НВВ АО "Электросеть" в 2017 и 2019 гг. превышает 10 процентов от суммарной НВВ территориальных сетевых организаций, учтенной при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии, следовательно, исключение из НВВ 2019 г. части необоснованных доходов Общества за 2016 г. в размере 30 000 тыс. руб. положениям абзаца одиннадцатого пункта 7 Основ законодательства не противоречит.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца об оспаривании Постановления N 780 и Постановления N 781.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Кемеровского областного суда от 19 августа 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества "Электросеть" о признании не действующими в части постановлений региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 31 декабря 2018 г. N 780 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 31.12.2016 N 753 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования для территориальных сетевых организаций Кемеровской области", от 31 декабря 2018 г. N 781 "Об установлении размера экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Кемеровской области на 2019 год" отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.