Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 37-АПА19-6 Решение суда о признании не действующими в части Генерального плана Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области, утв. решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 24 апреля 2009 г. N 40/88-СС, и Правил землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области, утв. решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 22 августа 2011 г. N 5/28-СС, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 37-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ветрова Вадима Михайловича о признании недействующими Генерального плана Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденного решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 24 апреля 2009 г. N 40/88-СС, и Правил землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденных решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 22 августа 2011 г. N 5/28-СС,

по апелляционной жалобе Орловского районного Совета народных депутатов на решение Орловского областного суда от 23 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Ветрова В.М. по доверенности Арбузовой Я.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 24 апреля 2009 г. N 40/88-СС утвержден Генеральный план Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области (далее - Генеральный план).

Решением Образцовского сельского Совета народных депутатов Орловского района Орловской области от 22 августа 2011 г. N 5/28-СС утверждены Правила землепользования и застройки Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Ветров В.М. обратился в Орловский областной суд с административным исковым заявлением о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки недействующими, указывая, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают его права и законные интересы как участника градостроительной деятельности и собственника земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного в д. ..., поскольку отображение в картографическом материале для земельного участка с кадастровым номером 57:10:1930101:228 функциональной зоны ПрЗ-5, территориальной зоны П1 с последующим изменением на территориальную зону СХ2, а также санитарно-защитной зоны к ним исключает возможность возведения на смежных участках объектов индивидуального жилищного строительства.

По мнению административного истца, оспариваемые решения приняты с нарушением порядка, предусмотренного статьями 24, 25, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), и не соответствуют постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Решением Орловского областного суда от 23 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план в части указания и отображения на сводной схеме (основном чертеже), схеме ограничений использования территории, схеме современного использования территории (опорном плане), схеме границ зон с особыми условиями использования территории санитарно-защитной зоны к функциональной зоне ПрЗ-5 в д. Усть-Рыбница и Правила землепользования и застройки признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Орловский районный Совет народных депутатов просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает, что судом неправильно установлены обстоятельства по делу, поскольку права и законные интересы административного истца нарушаются оспариваемыми нормативными правовыми актами только в части установления санитарно-защитной зоны, которая распространяется в том числе на принадлежащий ему земельный участок. Также полагает, что недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур принятия Правил землепользования и застройки, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания их недействующими.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Как следует из статьи 1 Устава Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области, утвержденного постановлением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 17 июня 2005 г. N 22/43-СС (далее - Устав), указанное сельское поселение является муниципальным образованием со статусом сельского поселения в соответствии с Законом Орловской области от 28 декабря 2004 г. N 466-03 "О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Орловского района Орловской области" (далее - Закон N 466-03).

В состав Образцовского сельского поселения с административным центром - село Звягинки входит в том числе д. Усть-Рыбница (часть 9 статьи 1 Закона N 466-ОЗ).

Согласно статье 16 Устава Образцовский сельский Совет народных депутатов входит в структуру органов местного самоуправления Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области.

Из статьи 3 Устава следует, что к вопросам местного значения сельского поселения относится в том числе утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки.

Учитывая вышеизложенное, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что указанные нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их принятия органом и по этим основаниям не оспариваются.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно пункту 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам (пункты 2 и 7 статьи 85 ЗК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов, дела Ветров В.М. является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ... категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения личного подсобного хозяйства. Земельный участок находится в функциональной зоне жилого назначения (ЖЗ).

В целях получения разрешения на строительство индивидуального жилого дома Ветров В.М. обратился в администрацию Орловского района Орловской области, которая 16 августа 2018 г. отказала в выдаче испрашиваемого разрешения в связи с нахождением земельного участка в санитарно-защитной зоне.

Согласно Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером 57:10:1930101:228 в д. Усть-Рыбница отнесен к функциональной зоне промышленных предприятий V класса опасности, включая предприятия, не имеющие санитарно-защитной зоны (ПрЗ-5), предназначенной для размещения промышленных, коммунальных, складских объектов, обеспечивающих их функционирование.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что отнесение участка с кадастровым номером 57:10:1930101:228 к названной функциональной зоне произведено с учетом фактического использования территории, не противоречит градостроительному и земельному законодательству и не нарушает прав Ветрова В.М. на использование принадлежащего ему земельного участка, отнесенного к функциональной зоне жилого назначения (ЖЗ).

Также судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о неправомерном указании в Генеральном плане и отображении на входящих в его состав сводной схеме (основном чертеже), схеме ограничений использования территории, схеме современного использования территории (опорном плане), схеме границ зон с особыми условиями использования территории санитарно-защитной зоны применительно к земельному участку с кадастровым номером 57:10:1930101:228, отнесенного к функциональной зоне ПрЗ-5 в д. Усть-Рыбница Образцовского сельского поселения Орловского района Орловской области.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

В соответствии с пунктами 4.2, 4.3 СанПиН предусмотрено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Из сообщения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Орловской области следует, что управлением не выдавались санитарно-эпидемиологические заключения на проекты санитарно-защитных зон для объектов, расположенных в д. Усть-Рыбница, решение Главным государственным санитарным врачом субъекта об установлении санитарно-защитных зон на указанные объекты не принималось.

При указанных обстоятельствах правильным является вывод суда о том, что отображение в Генеральном плане санитарно-защитной зоны к функциональной зоне ПрЗ-5, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Разрешая требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции установил, что при принятии этого нормативного правового акта были допущены существенные нарушения процедуры подготовки проекта и проведения публичных слушаний, а также нарушен порядок опубликования.

Оснований не согласиться с указанным выводом у Судебной коллегии не имеется по следующим основаниям.

Как правильно установлено судом первой инстанции, вопреки требованиям статьей 30 - 32 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта Правил землепользования и застройки), а также положениям Устава и Положения о публичных слушаниях на территории Образцовского сельского поселения, утвержденного постановлением Образцовского сельского Совета народных депутатов от 16 ноября 2005 г. N 24/52-СС, решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки главой местной администрации не принималось; не утверждался состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки; не было обеспечено опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта Правил землепользования и застройки в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет"; органом местного самоуправления не производилась проверка проекта Правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, схемам территориального планирования.

Кроме того, частью 3 статьи 28 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент подготовки оспариваемого нормативного правового акта) установлена необходимость проведения публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования.

Как следует из материалов дела, публичные слушания в отношении проекта Правил землепользования и застройки были проведены только в одном населенном пункте муниципального образования - в с. Звягинки.

Установив допущенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности административного иска в указанной части и признал Правила землепользования и застройки недействующими.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Орловского областного суда от 23 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Орловского районного Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.