Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2019 г. N 127-АПА19-28 Решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании частично не действующим решения Симферопольского городского Совета Республики Крым от 26 октября 2017 г. N 1449 "О внесении изменений в решение 42-й сессии Симферопольского городского Совета 1 созыва от 28 апреля 2016 г. N 733 "Об утверждении временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2019 г. N 127-АПА19-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Крым о признании частично недействующим решения 77-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 26 октября 2017 г. N 1449 "О внесении изменений в решение 42-й сессии Симферопольского городского совета 1 созыва от 28 апреля 2016 г. N 733 "Об утверждении временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым" по апелляционному представлению прокурора Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 22 июля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агбашяна К.И., поддержавшего апелляционное представление, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Интер Строй" Бойко И.В., представителя общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик Крым-Инвестро" Сид елевой И.И., представителя общества с ограниченной ответственностью "ТМ Оптовик" Соколова И.П., представителя Совета министров Республики Крым Тихончук С.Г., представителя Симферопольского городского совета Республики Крым Шерета Ф.М., представителя Министерства внутренних дел по Республике Крым Курсаева А.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

прокурор Республики Крым обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1.1.3, 1.1.4, 1.1.6, 1.1.9, 1.1.13, 1.1.14, 1.1.15, 1.1.16, 1.1.17, 1.1.18, 1.1.19, 1.1.20, 1.1.22, 1.1.23, 1.1.24, 1.1.25, 1.1.26, 1.1.29, 1.1.30, 1.1.34, 1.1.37, 1.1.38, 1.1.39, 1.1.40, 1.1.45, 1.1.47, 1.1.48, 1.1.52, 1.1.53, 1.1.54, 1.1.55, 1.1.56, 1.1.58, 1.1.60, 1.1.61, 1.1.62, 1.1.63, 1.1.64, 1.1.65, 1.1.66, 1.1.67, 1.1.69, 1.1.70, 1.1.72, 1.1.73, 1.1.75, 1.1.80, 1.1.82, 1.1.83, 1.1.84, 1.1.89, 1.1.90, 1.1.91, 1.1.99, 1.1.100, 1.1.101, 1.1.102, 1.1.103, 1.1.104, 1.1.106, 1.1.107, 1.1.108 решения 77-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 26 октября 2017 г. N 1449 "О внесении изменений в решение 42-й сессии Симферопольского городского совета 1 созыва от 28 апреля 2016 г. N 733 "Об утверждении временных Правил землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым".

Решением Верховного Суда Республики Крым от 22 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор Республики Крым обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционным представлением, в котором просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и неполное выяснение судом первой инстанции всех обстоятельств дела.

В обоснование доводов заявитель указал, что изменения в Правила землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым привели к несоответствию территориальных зон некоторых земельных участков функциональному назначению территорий по Генеральному плану муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденному решением Симферопольского городского совета от 25 августа 2016 г. N 888.

Относительно апелляционного представления администрация города Симферополя Республики Крым, Совет министров Республики Крым, Управление Федерального казначейства по Республике Крым, ООО "ТМ Оптовик", ООО "Респект", ООО "Кибела", ООО "ДЕВ Инвест", ФГУП "Российская телевизионная радиовещательная сеть" в лице филиала "Радиотелевизионный передающий центр Республики Крым", ЖСК "Залесьеинвестстрой", Петухов В.А., Мирзоев Ф.М.-о, Шамилов М.Р.- о, Кушнир Е.Я., Софа З.Р., Денисов О.И., Булахов А.И., Булдаков И.П., Куделка С.В. представили возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционном представлении и возражениях на него, заслушав представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 29 части 1 статьи 9 Устава муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденного решением Симферопольского городского совета Республики Крым от 13 ноября 2014 г. N 61, к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

Решением Симферопольского городского совета от 25 августа 2016 г. N 888 утвержден Генеральный план муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым. Генеральный план разработан на расчетный срок реализации до конца 2035 года, прогнозная численность населения городского округа составит 500 тыс. человек на конец указанного срока.

Решением Симферопольского городского совета от 28 апреля 2016 г. N 733 утверждены временные Правила землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым.

Решением Симферопольского городского совета от 26 октября 2017 г. N 1449 в указанный нормативный правовой акт внесены изменения, в том числе в карту градостроительного зонирования и в карту зон с особыми условиями использования территории.

Одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложения об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (пункт 2 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указывает в своих возражениях администрация, в порядке, установленном статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации в комиссию внесены предложения о внесении изменений в действующие Правила землепользования и застройки физическими и юридическими лицами в инициативном порядке в связи с тем, что в результате их применения земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, а также при принятии решения учитывалось вынесенное прокурором города Симферополя предостережение о недопустимости нарушения земельного законодательства в части реализации прав и законных интересов граждан и их объединений.

Решением 42-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым 1 созыва от 28 апреля 2016 г. N 733 утверждены временные Правила землепользования и застройки территории муниципального образования городской округ Симферополь (город Симферополь) Республики Крым".

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходи из следующего.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительной деятельностью является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В соответствии с частью 4 названной статьи на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В силу части 1 статьи 34 названного Кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Согласно части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом.

Особенности регулирования земельных и имущественных отношений, а также отношений в сфере государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Республики Крым установлены Законом Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" (далее - Закон N 38-3PK).

В соответствии с частью 2 статьи 5 названного Закона категории земель земельные участки, установленные до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ, признаются категориями земель, установленными Земельным кодексом Российской Федерации, по правилу, определённому в пунктах 1-9 указанной нормы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 1 статьи 5 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК

В силу части 2 статьи 5 Закона N 38-3PK, особенности отнесения земельного участка к соответствующей категории земель на основании настоящей статьи, а также установления категории земельных участков, которые не были отнесены ни к одной из категорий до вступления в силу Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ, устанавливаются нормативным правовым актом Совета министров Республики Крым.

Особенности отнесения к определенной категории земель и (или) определения (изменения) вида разрешенного использования образуемых земельных участков, в том числе из земель государственной и муниципальной собственности, ранее учтенных земельных участков, а также при переводе земельных участков из одной категории в другую, установлены Положением об особенностях отнесения к определенной категории земель и определения вида разрешенного использования земельных участков, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 г. N 378, согласно пункту 3 которого установление категории земель и (или) вида разрешенного использования земельных участков осуществляется в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков, указанными в утвержденной документации по планировке территории.

Как следует из статей 1, 30, 31, 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия.

Проверяя доводы административного истца о нарушении прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов муниципального образования городского округа Симферополь Республики Крым, судом первой инстанции установлено следующее.

Основанием для принятия административным ответчиком решения в оспариваемой части послужили обращения физических и юридических лиц - собственников и правообладателей земельных участков, в Комиссию по подготовке Правил землепользования и застройки администрации города Симферополя Республики Крым согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Внесение изменений в территориальные зоны оспариваемыми временными Правилами землепользования и застройки учитывает функциональные зоны и параметры их планируемого развития, определенные генеральным планом городского округа, что соответствует статьям 9, 31, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Изменение одних территориальных зон на другие произведено с учетом сложившихся планировок территорий, фактическим землепользованием, возможностью в соответствии с видом разрешенного использования размещения на таких земельных участках объектов.

Так, в отношении земельного участка с кадастровым номером 90:22:010103:1269, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Симферополь, ул. Киевская, 146, корп. 5, отнесенного к категории земель - земли населенных пунктов, и имеющего вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, принадлежащего на праве собственности Булахову А.И., территориальная зона Ж-2 (зоны застройки малоэтажными многоквартирными жилыми домами) на основании заявления правообладателя изменена на зону Ж-1 (зоны застройки индивидуальными жилыми домами). По генеральному плану муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым указанный земельный участок находится в функциональной зоне - зона общественно-деловая, вместе с тем в перечень объектов недвижимости, разрешенных к размещению в указанной функциональной зоне, входят, в том числе жилые дома.

В отношении земельного участка с кадастровым номером 90:22:010301:500, расположенного по адресу: Республики Крым, г. Симферополь, ул. Самокиша, д. 18, отнесенного к категории земель - земли населенных пунктов, имеющий вид разрешенного использования - деловое управление, магазины, общественное питание, банковская и страховая деятельность, находящегося в долевой собственности Денисова О.И., Денисовой Н.А., Денисовой Ю.О. и фактически используемого под размещение офисного центра, по заявлению правообладателей зона Ж-3 (зоны застройки среднеэтажными жилыми домами) изменена на зону 0-1 (зоны делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры). По генеральному плану муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым указанный земельный участок находится в функциональной зоне, в которой допускается размещение объектов делового назначения.

В отношении земельного участка с кадастровым номером 90:22:010107:1383, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Симферополь, ул. Генерала Телегина, 166, относящегося к категории земель - земли населенных пунктов, имеющего вид разрешенного использования - склады, используемого ООО "ДЕВ ИНВЕСТ" по договору аренды земельного участка от 6 ноября 2018 г. N 292-2018, под нежилое здание склада-магазина, по заявлению правообладателя зона ИТ-2 (зоны территории общего пользования в границах коридоров красных линий) измена на зону П-3 (производственные зоны предприятий III класса опасности). Учитывая, что указанный земельный участок расположен в функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения, предназначенной для размещения объектов торгового, административного назначения, логистических и многофункциональных комплексов, небольших производственных территорий с минимальными санитарно-защитными зонами, изменение территориальной зоны ИТ-2 на зону П-3 отвечает сложившейся планировке территории и фактическому землепользованию.

Аналогичные изменения внесены и в другие территориальные зоны временных Правил. При этом учтены функциональные зоны и параметры их планируемого развития, определенные генеральным планом городского округа, что соответствует части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции установлено, что в некоторых случаях изменения оспариваемым нормативным правовым актом территориальных зон земельных участков привели к их несоответствию функциональным зонам, содержащимся в генеральном плане муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Так, в отношении земельного участка с кадастровым номером 90:22:010303:264, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Симферополь, ул. Крылова, 73, имеющего вид разрешенного использования - легкая промышленность, находящегося в аренде у ООО "РЕСПЕКТ" на основании договора аренды земельного участка от 6 августа 2018 г. N 197-2018 г., и используемого для размещения нежилых зданий, принадлежащих на праве собственности данной организации, территориальная зона 0-1 (зоны делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры) оспариваемым решением изменена на зону П-3 (производственные зоны предприятий III класса опасности), при этом функциональной зоной по генеральному плану муниципального образования является зона индивидуальной жилой застройки, предполагающей размещение объектов застройки от 1 до 3 этажей. Также в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 90:22:010202:697 и 90:22:010202:698, имеющими вид разрешенного использования - строительная промышленность, принадлежащих ПСК "Фирма Карпаты" для обслуживания и эксплуатации производственной базы, зона ИТ-1 (зоны инженерно-транспортной инфраструктуры) измена на зону П-3 (производственные зоны предприятий III класса опасности), при этом функциональной зоной по генеральному плану муниципального образования является зона индивидуальной жилой застройки, предполагающей размещение объектов застройки от 1 до 3 этажей.).

Принимая решение по настоящему делу, суд апелляционной инстанции, учитывает то обстоятельство, что несоответствие измененных территориальных зон функциональным зонам, установленным генеральным планом муниципального образования городского округа Симферополь Республики Крым не носит массовый характер, а являются единичными случаями, а также, что изменение территориальной зоны на другие произведено с учетом сложившейся планировки территории, фактического землепользования, с возможностью в соответствии с видом разрешенного использования размещении и эксплуатацию! на таких земельных участках объектов капитального строительства.

Кроме того, в настоящее время с целью приведения в соответствие правил землепользования и застройки генеральному плану, в указанной выше части, администрацией города Симферополя принято постановление от 11 июня 2019 г. N 3074 "Об утверждении Плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации раздела "Территориальное планирование" показателя Национального рейтинга "А2. Эффективность процедур по выдаче разрешений на строительство. Ценовая модель "Получение разрешения на строительство и территориальное планирование".

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 22 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Республики Крым - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.