Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 4-АПА19-43 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в признании недействующими отдельных положений Государственной программы Московской области "Экология и окружающая среда Подмосковья" на 2017-2026 годы", утв. постановлением правительства Московской области от 25 октября 2016 г. N 795/39

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 4-АПА19-43

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-509/2019 по апелляционной жалобе Котова А.Н. на решение Московского областного суда от 15 августа 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельных положений государственной программы Московской области "Экология и окружающая среда Подмосковья" на 2017-2026 годы", утвержденной постановлением правительства Московской области от 25 октября 2016 года N 795/39.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение Котова А.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя правительства Московской области Белова А.В., представителя министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области Лукьяновой Н.И., представителя министерства экологии и природопользования Московской области Мусиева Р.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трухмаевой Е.Г., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением правительства Московской области от 25 октября 2016 года N 795/39 утверждена государственная программа Московской области "Экология и окружающая среда Подмосковья" на 2017-2026 годы", под разделом 14 включающая подпрограмму V "Региональная программа в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами", которая направлена на сокращение объемов захоронения отходов и ликвидацию накопленного экологического ущерба.

Согласно подразделу 14.2 раздела 14 указанной государственной программы, предусматривающему характеристики проблем и мероприятий подпрограммы V, в северном направлении действуют всего 2 полигона твердых бытовых отходов, один из которых - "Алексинский карьер" (Клинский муниципальный район) с остаточной вместимостью 6,0 млн. тонн.

Согласно подразделу 14.13 этой же государственной программы сформирован адресный перечень объектов капитального строительства, финансирование которых предусмотрено мероприятием 1 "Создание производственных мощностей по обработке твердых коммунальных отходов" основного мероприятия G2 "Реализация федерального проекта "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами" в рамках реализации национального проекта "Экология" подпрограммы V, который под пунктом 8 предусматривает строительство в 2019 году комплекса по переработке отходов "Алексинский карьер" в городском округе Клин.

Кроме этого, согласно подразделу 14.8 раздела 14 названной государственной программы (в редакции постановления правительства Московской области от 9 октября 2018 года N728/36) был сформирован адресный перечень объектов капитального строительства, финансирование которых предусмотрено мероприятиями 4.1 "Создание производственных мощностей по обработке твердых коммунальных отходов" и 4.2 "Создание производственных мощностей по утилизации, обезвреживанию твердых коммунальных отходов" подпрограммы V, который под пунктом 8 предусматривал строительство в 2019 году комплекса по переработке отходов "Алексинский карьер" в городском округе Клин за счет внебюджетных источников финансирования.

Котов А.Н. обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании постановления правительства Московской области от 25 октября 2016 года N795/39 "Об утверждении государственной программы Московской области "Экология и окружающая среда Подмосковья" на 2017-2026 годы" недействующим в части положений, предусматривающих строительства и эксплуатации объектов размещения отходов на базе полигона твердых бытовых отходов "Алексинский карьер". В частности, заявитель просил признать недействующими приведенные выше нормы государственной программы в части оценки остаточной вместимости полигона твердых бытовых отходов "Алексинский карьер", а также в части планов строительства и эксплуатации объектов размещения отходов на базе данного полигона, ссылаясь в обоснование своих требований на противоречие оспариваемых положений государственной программы требованиям законодательства, касающимся сферы обращения с отходами, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также воздушного законодательства.

Решением Московского областного суда от 15 августа 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Котов А.Н. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы правительством Московской области, министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

В соответствии с положениями статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся, в том числе разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами.

Согласно пункту 1 части 11 данного федерального закона запрещается ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, которые связаны с обращением с отходами и не оснащены техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов.

Согласно положениям статьи 12 этого же федерального закона определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 2). Запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ (пункт 5).

Запрещается применение твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров (пункт 10).

В силу пункта 6 статьи 12 указанного федерального закона объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Положениями статьи 13.2 названного федерального закона предусмотрены требования к разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами. Так, региональная программа в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, должна содержать: значения целевых показателей в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, достижение которых обеспечивается в результате реализации соответствующей программы; перечень мероприятий в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, с указанием ожидаемых результатов в натуральном и стоимостном выражении, включая экономический эффект от реализации соответствующей программы, сроки проведения указанных мероприятий; информацию об источниках финансового обеспечения мероприятий в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами; иные определенные органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопросы (пункт 1). Перечень мероприятий в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, должен содержать мероприятия, направленные на: стимулирование строительства объектов, предназначенных для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; софинансирование строительства объектов по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов от использования товаров; стимулирование утилизации отходов; выявление мест несанкционированного размещения отходов; предупреждение причинения вреда окружающей среде при размещении бесхозяйных отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, выявление случаев причинения такого вреда и ликвидацию его последствий; обеспечение доступа к информации в сфере обращения с отходами (пункт 2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.3 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами. Исходя из положений пункта 3 этой же статьи территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя, в том числе: данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов.

Согласно пункту 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещаются: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение отходов I-IV классов опасности и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение отходов I-IV классов опасности и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз отходов I-IV классов опасности в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания; ввоз радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их хранения, переработки или захоронения, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; захоронение в объектах размещения отходов производства и потребления продукции, утратившей свои потребительские свойства и содержащей озоноразрушающие вещества, без рекуперации данных веществ из указанной продукции в целях их восстановления для дальнейшей рециркуляции (рециклирования) или уничтожения.

Исходя из пунктов 1 и 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством Российской Федерации органа исполнительной власти. На приаэродромной территории могут выделяться семь подзон, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности. В частности, в шестой подзоне запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года N 1460 утверждены Правила установления приаэродромной территории, Правила выделения на приаэродромной территории подзон и Правила разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории.

Так, названными Правилами выделения на приаэродромной территории подзон установлено, что в шестой подзоне запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц (подпункт "е" пункта 2 Правил), выделение шестой подзоны осуществляется по границам, установленным на удалении 15 км от контрольной точки аэродрома (подпункт "д" пункта 3 Правил).

Вместе с тем в силу части 3 статьи 4 Федерального закона от 1 июля 2017 года N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" до установления приаэродромных территорий в порядке, предусмотренном Воздушным кодексом, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства, размещение радиотехнических и иных объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, оказывать негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, установленного на аэродроме, объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, в границах приаэродромных территорий или полос воздушных подходов на аэродроме, санитарно-защитных зон аэродромов должны осуществляться при условии согласования размещения этих объектов в срок не более, чем тридцать дней:

1) с организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации, - для аэродрома экспериментальной авиации;

2) с организацией, уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, - для аэродрома государственной авиации; 3) с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), - для аэродрома гражданской авиации.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что государственная программа Московской области "Экология и окружающая среда Подмосковья" на 2017-2026 годы" принята в пределах полномочий правительства Московской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Решение Московского областного суда в данной части не обжалуется.

Проверяя соответствие содержания указанной государственной программы в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска Котова А.Н. и признания оспариваемых положений недействующими ввиду отсутствия противоречий между оспариваемыми положениями и федеральным законодательством.

При этом Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что государственные программы и национальные проекты (программы) представляют собой комплексы мероприятий по достижению целевых показателей, структурированные по этапам, срокам и ответственным исполнителям, и по существу представляют собой прогнозный план мероприятий с определением объемов и источников его финансирования, который подлежит корректировке с каждого очередного финансового года.

Постановлением правительства Московской области от 25 марта 2013 года N 208/8 утвержден Порядок разработки и реализации государственных программ Московской области, которым определено понятие государственной программы Московской области, представляющей собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий (систему подпрограмм), взаимоувязанных по срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития Московской области.

Согласно положениям пункта 6 названного Порядка государственная программа состоит, среди прочего, из следующих частей:

паспорт государственной программы по установленной форме;

текстовая часть государственной программы, включающая в себя такие разделы как: общая характеристика сферы реализации государственной программы, в том числе формулировка основных проблем в указанной сфере, инерционный прогноз ее развития, описание цели государственной программы; обобщенная характеристика основных мероприятий с обоснованием необходимости их осуществления;

подпрограммы, которые содержат следующие подразделы: характеристику проблем, решаемых посредством мероприятий; адресный перечень объектов строительства, реконструкции государственной собственности Московской области, финансирование которых осуществляется с привлечением средств федерального бюджета, бюджета Московской области и внебюджетных источников.

Из приведенных норм следует, что само по себе включение каких-либо положений о территориальном размещении объектов размещения отходов, в частности полигона твердых бытовых отходов "Алексинский карьер", в раздел о характеристиках проблем, решаемых посредством мероприятий государственной программы, а также сведений о проектируемых объектах размещения отходов производства и потребления в адресный перечень объектов не подменяет собой соответствующих решений о создании и об использовании таких объектов и не освобождает соответствующих субъектов от необходимости соблюдения при выборе места размещения, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов размещения отходов положений законодательства об охране окружающей среды, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о градостроительной деятельности и других норм.

Как установил суд первой инстанции, полигон твердых бытовых отходов "Алексинский карьер" включен в государственный реестр объектов размещения отходов приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 31 мая 2015 года N 625. Вместе с тем доказательств проведения работ в отношении данного полигона в рамках оспариваемой государственной программы Московской области материалы административного дела не содержат.

Отказывая в удовлетворении административного иска Котова А.Н., суд первой инстанции, учитывая, что срок действия положительного заключения государственной экологической экспертизы истекал 23 июля 2019 года, правомерно исходил из того, что распоряжением министерства экологии и природопользования Московской области от 3 июля 2019 года N428-рм "Об организации и проведении государственной экологической экспертизы проектной документации "Строительство первой и второй очереди комплекса по переработке и размещению ТКО "Алексинский карьер" в городском округе Клин Московской области" инициировано проведение государственной экологической экспертизы в отношении названной проектной документации, создана экспертная комиссия государственной экологической экспертизы, утверждено задание экспертной комиссии и установлен срок для проведения государственной экологической экспертизы до 60 дней. Таким образом, надлежащие меры, направленные на получение нового заключения государственной экологической экспертизы, органами исполнительной власти Московской области на момент рассмотрении и разрешения дела в суде первой инстанции принимались.

Также судом установлено и из материалов административного дела видно, что на момент рассмотрении и разрешения дела в суде первой инстанции разрабатывалась актуальная проектно-сметная документация с планируемой мощностью полигона твердых бытовых отходов "Алексинский карьер" 450 тыс. тонн/год, выполнены инженерные изыскания, в том числе инженерно-геологические, инженерно-геодезические и инженерно-экологические, в соответствии с которыми остаточная емкость полигона по состоянию на 1 июля 2018 года составляет 8 924 537 тонн, что существенно превышает его остаточную вместимость в размере 6,0 млн. тонн, предусмотренную оспариваемым положением государственной программы. Строительство (реконструкция, размещение) и место расположения объекта размещения отходов в зоне аэродрома согласовано с войсковой частью 04775, в ведении которой находится аэродром и согласно заключению которой безопасность полетов с учетом построенного объекта размещения отходов обеспечивается, его строительство не влияет на безопасность полетов аэродрома "Клин". При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания соответствующих доводов административного истца обоснованными.

Вопреки доводам административного истца судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела нарушений оспариваемым нормативным правовым актом требований законодательства в сфере обращения с отходами, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также воздушного законодательства не выявлено. Оснований не согласиться с такими выводами суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не установила.

Таким образом, обжалуемое решение Московского областного суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы как основанные на неверном истолковании норм материального права - не способными повлечь отмену данного решения суда и подлежащими отклонению. При этом ссылки в апелляционной жалобе на нарушения, по мнению административного истца, судом первой инстанции норм процессуального права в связи с неоднократным необоснованным удовлетворением ходатайств административного ответчика об отложении судебных заседаний нельзя признать поводом для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Московского областного суда от 15 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Котова А.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.