Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 февраля 2020 г. N 92-АПА19-20 Суд отменил решение суда первой инстанции и принял новое решение по делу, признав не действующими в части Правила землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утв. решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 г. N 432

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 февраля 2020 г. N 92-АПА19-20

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Лаховой Чаяны Владимировны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утвержденных решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 г. N 432,

по апелляционной жалобе Лаховой Чаяны Владимировны и апелляционному представлению старшего помощника прокурора Республики Тыва на решение Верховного Суда Республики Тыва от 19 августа 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

город Кызыл является муниципальным образованием Республики Тыва, наделенным статусом городского округа (статья 1 Устава городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утвержденного решением Хурала представителей города Кызыла от 5 мая 2005 г. N 50).

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" (далее также - Правила землепользования и застройки) утверждены решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 г. N 432.

Лахова Ч.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне природного ландшафта (Р-1).

Требования мотивировала тем, что она является собственником указанного земельного участка, имеющего вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. После сноса расположенного на земельном участке жилого дома в 2018 г. направила в Мэрию города Кызыла уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилого строительства. Уведомлением от 4 декабря 2018 г. ей было сообщено о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства, поскольку земельный участок расположен в зоне природного ландшафта (Р-1). Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), так как не учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, препятствуют эксплуатации земельного участка в соответствии с разрешенным видом использования.

Решением Верховного Суда Республики Тыва от 19 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Лахова Ч.В. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Полагает, что суд необоснованно отклонил ее ссылки на сложившуюся планировку территории. По мнению Лаховой Ч.В., ввиду отсутствия координат на Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки невозможно сделать вывод о нахождении ее земельного участка в зоне природного ландшафта (Р-1).

Участвовавшим в деле старшим помощником прокурора Республики Тыва подано апелляционное представление, в котором он не соглашается с решением суда и просит его отменить. Ссылаясь на пункты 1, 2 статьи 271 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации, полагает, что при отнесении земельного участка с кадастровым номером ... к оспариваемой территориальной зоне не учтено нахождение на нем частного жилого дома.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Хуралом представителей города Кызыла представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы и представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления и возражений на жалобу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 г. N 432 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", согласно карте градостроительного зонирования которых земельный участок с кадастровым номером ... по адресу: г. ... отнесен к территориальной зоне природного ландшафта (Р-1).

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 ГрК РФ, и опубликованы в установленном порядке.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и Генеральному плану городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утвержденному решением Хурала представителей города Кызыла от 26 апреля 2011 г. N 289 (далее - Генеральный план), которым земельный участок административного истца отнесен к зоне коллективных садов, относящейся к зонам озеленения и рекреации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с указанным выводом по следующим основаниям.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Требование учета функциональных зон и параметров их планируемого развития при осуществлении градостроительного зонирования направлено в том числе на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В текстовой части Генерального плана (в положении о территориальном планировании и материалах по обоснованию) описание функционального назначения зоны коллективных садов не приводится.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Судебная коллегия, проанализировав содержание положений Генерального плана в части определения функционального назначения зон коллективных садов, к которым применительно к действующему законодательству относятся территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и отнесения таких зон к зонам озеленения и рекреации, полагает, что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

В отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне природного ландшафта.

С учетом изложенного Правила землепользования и застройки в оспариваемой части подлежат признанию недействующими, поскольку создают неопределенность правового режима земельного участка административного истца.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование, у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении административного искового заявления.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении требований о признании Правил землепользования и застройки не действующим в оспариваемой части.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Республики Тыва от 19 августа 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать не действующими с даты принятия настоящего определения Правила землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утвержденные решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 г. N 432, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне природного ландшафта (Р-1).

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.