Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2020 г. N 55-АПА19-14 Суд отменил решение суда первой инстанции и признал недействующими пункт 3 приказа Министерства экономического развития Республики Хакасия от 19 декабря 2018 г. N 68-Т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для филиала "Абаканская ТЭЦ" АО "Енисейская ТГК (ТГК-13)" на 2019-2023 годы" и приложение N 3 к приказу

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2020 г. N 55-АПА19-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" о признании не действующими пункта 3 приказа Министерства экономического развития Республики Хакасия от 19 декабря 2018 г. N 68-Т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для филиала "Абаканская ТЭЦ" АО "Енисейская ТГК (ТГК-13) на 2019-2023 годы" и приложения N 3 к приказу по апелляционной жалобе акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 05 сентября 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., пояснения представителя административного истца Хусайновой О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

акционерное общество "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" в лице филиала "Абаканская ТЭЦ" (далее - Абаканская ТЭЦ, ТГК-13, общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 3 приказа Министерства экономического развития Республики Хакасия от 19 декабря 2018 г. N 68-Т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для филиала "Абаканская ТЭЦ" АО "Енисейская ТГК (ТГК-13) на 2019-2023 годы" и приложения N 3 к приказу.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 05 сентября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, акционерное общество "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как вынесенный с нарушением норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении искового заявления в полном объеме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)", Государственным комитетом энергетики и тарифным регулированием Республики Хакасия, прокуратурой Республики Хакасия представлены возражения и письменные пояснения.

В судебное заседание представители Государственного комитета энергетики и тарифного регулирования Республики Хакасия, извещенные надлежащим образом, не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, заслушав пояснения представителя административного истца и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российский Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении).

В целях реализации положений вышеуказанного Закона в части регулирования деятельности и тарифов в сфере теплоснабжения Правительством Российской Федерации 22 октября 2012 г. принято постановление N 1075, которым утверждены, в том числе Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен (тарифов).

В соответствии с частью 1 статьи 9 и статьей 10 Закона о теплоснабжении тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.

Согласно пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28 и 33 Правил регулирования цен (тарифов) установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование данных предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.

В 2018 году уполномоченным органом на осуществление правого регулирования в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в области тарификации (ценообразования) тепловой энергии (мощности) являлось Министерство экономического развития Республики Хакасия, в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Республики Хакасия, утвержденного Правительством Республики Хакасия от 12 мая 2009 г. N 153 (в редакции от 05 декабря 2017 г. N 631).

В настоящее время, указанные полномочия осуществляет Государственный комитет энергетики и тарифного регулирования Республики Хакасия, на основании Положения о Государственном комитете энергетики и тарифного регулирования развития Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 23 апреля 2019 г. N 175.

Административный истец, осуществляющий регулируемую деятельность, обратился в Минэкономразвития Хакасии в апреле 2018 г. с заявлением об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для филиала "Абаканская ТЭЦ" на 2019-2023 годы методом индексации, представив расчеты и обосновывающие документы, в том числе расходы по статье "амортизация".

Приказом Минэкономразвития Хакасии от 07 мая 2018 г. N 18-т/18 открыто дело об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения на долгосрочный период регулирования, определив состав рабочей группы для проведения экспертизы предложений об установлении цен (тарифов).

На основании экспертизы представленных обществом документов Министерством экономического развития Республики Хакасия издан приказ от 19 декабря 2018 г. N 68-Т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для филиала "Абаканская ТЭЦ" АО "Енисейская ТГК (ТГК-13) на 2019 - 2023 годы", которым с использованием метода индексации для общества установлены тарифы в сфере теплоснабжения на 2019-2023 годы.

Указанный приказ опубликован 24 декабря 2019 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, вступил в законную силу.

Пунктом 3 приказа от 19 декабря 2018 г. N 68-Т, установлены для филиала "Абаканская ТЭЦ" АО "Енисейская ТГК (ТГК-13) тарифы на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источников тепловой энергии согласно приложению 3.

Предложенные предприятием в составе необходимой валовой выручки амортизационные отчисления на восстановление основных средств в размере 141 517 тыс. руб. были уменьшены на сумму 117 428,89 тыс. руб. расходов по статье "амортизация" в отношении нового энергоблока Абаканской ТЭЦ. Указанные расходы исключены из расчетной базы при установлении тарифов в связи с их экономической необоснованностью.

В состав необходимой валовой выручки включены амортизационные отчисления предприятия на сумму 24 088,11 тыс. руб.

Административный истец, оспаривая нормативный правовой акт, полает, что регулирующим органом неправомерно исключены, понесенные обществом расходы на амортизацию энергоблока N 4, в нарушении действующего законодательства.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что на расчетный период регулирования включение в расчет полезного отпуска тепловой энергии работы нового энергоблока Бл-4 в сфере теплоснабжения потребителей города Абакана на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта не имелось, поскольку в соответствии со сводными прогнозным балансом производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации на 2019 год и на 2020 год полезный отпуск тепловой энергии с нового энергоблока не производится.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 33 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаемые в необходимую валовую выручку, состоят, в том числе из расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов.

Согласно пункту 43 Основ ценообразования, сумма амортизации основных средств регулируемой организации для расчета тарифов определяется в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

При расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации (пункт 71 Основ ценообразования).

При этом величина амортизации основных средств и нематериальных активов устанавливается на каждый год долгосрочного периода регулирования в году, предшествующем долгосрочному периоду регулирования, в соответствии с методическими указаниями с учетом остаточной стоимости основных средств и нематериальных активов по данным бухгалтерского учета регулируемой организации (пункт 73 Основ ценообразования).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 74 Основ ценообразования величина нормативной прибыли регулируемой организации включает в себя расходы на капитальные вложения (инвестиции), определяемые в соответствии с утвержденными инвестиционными программами, за исключением расходов на капитальные вложения (инвестиции), осуществляемых за счет платы за подключение к системе теплоснабжения, сумм амортизации, средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как следует из материалов дела на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 августа 2010 г. N 1334-р новый блок Абаканской ТЭЦ (блок N 4) мощностью 120 МВт включен в перечень генерирующих объектов, с использованием которых будет осуществляться поставка мощности по договорам о предоставлении мощности.

Правительством Республики Хакасия 03 августа 2011 г. согласована инвестиционная программа ТГК-13 Абаканской ТЭЦ на 2012-2014 годы при условии отнесения затрат на реализацию проекта по строительству нового блока Абаканской ТЭЦ мощностью 120 МВт на производство электрической энергии и электрической мощности (т.д. 1, 171 д.).

В соответствии с указанной инвестиционной программой, утвержденной приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N 548, предусматривалось строительство нового энергоблока Абаканской ТЭЦ с отнесением части затрат на тепловую энергию.

Строительство и ввод в сентябре 2014 года в эксплуатацию нового энергоблока N4 с тепловой мощностью 75 Гкал/час, также обусловлено необходимостью подключения дополнительной тепловой нагрузки ввиду развития города Абакана и Абакано-Черногорской агломерации, поскольку без дополнительной мощности нового энергоблока N 4 невозможно осуществить надежное и бесперебойное теплоснабжение на территории Республики Хакасия, в том числе в городе Абакане.

В результате источник теплоты работает в режиме комбинированной выработки и одновременно вырабатывает тепловую и электрическую энергию.

В адрес регулирующего органа предприятием 25 октября 2018 г. представлен расчет амортизационных отчислений в целом по предприятию с выделением расходов по договорам о предоставлении мощности (ДПМ)/не ДПМ в формате PDF и инвентарные карточки - в количестве 12 526 тыс. шт.

Экспертами регулирующего органа из расчета предприятия исключены затраты на амортизационные отчисления в отношении нового энергоблока согласно договорам о предоставлении мощности (ДПМ).

Договор о предоставлении мощности (ДПМ) подразумевает заключение между поставщиками и покупателями агентских договоров с центром финансовых расчетов. Заключая договор о предоставлении мощности, поставщик принимает на себя обязательства по строительству, и вводу в эксплуатацию новых генерирующих объектов. В свою очередь, им гарантируется возмещение затрат на строительство генерирующих объектов через повышенную стоимость мощности, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 238 "Об определении ценовых параметров торговли мощностью на оптовом рынке электрической энергии и мощности". Обязательства по покупке мощности поставляемой по ДПМ, распределяются исходя из фактического соответственного максимального потребления потребителя между всеми потребителями соответствующей ценовой зоны.

Вместе с тем указанное постановление регулирует отношения, возникающие из договоров о предоставлении мощности, в том числе связанные с определением порядка расчета составляющей цены на мощность, поставляемую по договорам.

Особенности расчета необходимой валовой выручки, относимой на производство тепловой энергии (мощности) в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии регулируются разделом VIII Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденные Приказом ФСТ России от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).

Согласно пункту 104 раздела VIII Методических указаний при применении метода индексации установленных тарифов или метода обеспечения доходности инвестированного капитала плановые, скорректированные и фактические неподконтрольные расходы и расходы на приобретение (производство) энергетических ресурсов (за исключением топлива), холодной воды и теплоносителя на каждый год долгосрочного периода регулирования, а также базовый уровень операционных расходов, относимые на производство тепловой энергии (мощности), определяются посредством определения прямых и косвенных расходов, относимых на производство тепловой энергии (мощности) в соответствии с пунктами 102, 103 настоящих Методических указаний.

В соответствии с пунктом 103 Методических указаний к прямым расходам, относимым на производство тепловой энергии (мощности), отнесены расходы на топливо, а также иные расходы, связанные исключительно с осуществлением деятельности по производству тепловой энергии (мощности) и определяемые в соответствии с учетной политикой регулируемой организации.

К косвенным расходам относятся расходы, связанные с осуществлением деятельности производству тепловой и электрической энергии, не отнесенные к прямым расходам.

Распределение косвенных расходов между производством тепловой и электрической энергии осуществляется органом регулирования одним из указанных ниже способов по предложению регулируемой организации: пропорционально полезному отпуску (или выработке) электрической и тепловой энергии; пропорционально расходам условного топлива; в соответствии с учетной политикой регулируемой организации.

Исходя из совокупности вышеприведенных норм, при установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более, в соответствии с установленными приказами ФАС России предельными (минимальными и (или) максимальными) уровнями указанных тарифов в необходимой валовой выручке регулируемой организации учитываются расходы на амортизацию основных средств по данным бухгалтерского учета регулируемой организации, относимые на производство тепловой энергии с учетом положений раздела VIII Методических указаний.

Как следует из материалов дела учетная политика предприятия представлена обществом в регулирующий орган с письмом от 03 октября 2018 г.

Согласно пункту 12 учетной политики общества распределение расходов на амортизацию основных средств производится пропорционально фактическому расходу условного топлива на производство ЭЭ и ЭМ и ТЭ в соответствии с приложением N 8.3. Так в соответствии с указным приложением амортизация основных средств, участвующих в выработке электроэнергии и электроэнергии (мощности) и теплоэнергии по Абаканской ТЭЦ распределяется пропорционально фактическому расходу условного топлива на электроэнегию (мощность) и теплоэнергию. По объектам договоров поставки мощности (ДМП) распределяется также пропорционально фактическому расходу условного топлива на электроэнегию (мощность) и теплоэнергию.

Затраты участков основного производства, участвующих в выработке нескольких видов продукции и подлежащие распределению между теплоэнергией и электроэнергией (мощностью), относятся на указанные виды продукции пропорционально фактическому расходу условного топлива, переведенные в условные единицы исчисления. При этом затраты на топливо, сжигаемое на некоторых видах оборудования, относящегося непосредственно к выработке тепловой энергии, относятся непосредственно на себестоимость тепловой энергии. В результате формируется себестоимость теплоэнергии и общая себестоимость электроэнергии (мощности).

Между тем все основное энергетическое оборудование Абаканской ТЭЦ (котлоагрегаты, турбины) имеет идентичные параметры пара (давление, температуру) и технологически связано между собой в выработке тепловой энергии в виде горячей воды и (или) пара, что не позволяет исключить из процесса теплоснабжения новый энергоблок N 4 Абаканской ТЭЦ.

Указанный факт подтверждается представленной в дело таблицей с данными по выработке тепла турбоустановкой КТ-136-12,8 с 05 января 2019 г. по 05 мая 2019 г., схемой работы Абаканской ТЭЦ с поперечными связями (т. 1 л.д. 71 и т. 2 л.д. 181).

Таким образом, Абаканская ТЭЦ работает по схеме с поперечными связями, где происходит выработка тепловой энергии единовременно от всех энергоблоков, в том числе энергоблока N 4.

Ссылка суда на сводный прогнозный баланс не является правомерным подтверждением отсутствия участия энергоблока N 4 в выработки тепловой энергии ТЭЦ в целом, поскольку не содержит сведений о выработке тепловой энергии непосредственно новым энергоблоком N 4. Объем тепловой энергии на источнике теплоты вырабатывается четырьмя энергоблоками в совокупности, следовательно и объем тепловой энергии, указанный в сводном прогнозном балансе содержит планируемые показатели полезного отпуска тепловой энергии в целом. Сводный прогнозный баланс не является документом, подтверждающим факт выработки тепловой энергии. Таким документом является форма статистической отчетности N 46-ТЭ, которая предоставляется в составе документов в соответствии с пунктом 16 Правил регулирования N 1075 при подаче заявки на установление тарифов на очередной период регулирования.

Таким образом, сводный прогнозный баланс подтверждает, что Абаканская ТЭЦ работает в режиме комбинированной выработки и вырабатывает тепловую энергию всеми энергоблоками и объектами ДПМ (тепловая мощность 75 Гкал/ч) и без объекта ДПМ (тепловая мощность 625 Гкал/ч).

Кроме того, удельные расходы топлива утверждены Минэнерго России в целом на Абаканскую ТЭЦ, без разделения по энергоблокам в отличие от иных станций затраты на топливо по которым можно разделить с учетом особенностей оборудования станции.

Согласно схеме теплоснабжения строительство нового энергоблока обусловлено перспективой подключения тепловой нагрузки для потенциальных потребителей, теплоснабжение которых будет осуществляться от Абаканской ТЭЦ в целом с учетом построенного энергоблока, что подтверждается материалами дела.

Исходя из изложенного вывод суда об отсутствии необходимости в строительстве энергоблока N 4 ошибочен.

С учетом допущенных регулирующим органом нарушений действующего законодательства при установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для филиала "Абаканская ТЭЦ" АО "Енисейская ТГК (ТГК-13) на 2019 - 2023 годы нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в оспариваемой части.

Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 05 сентября 2019 г. отменить, административное исковое заявление акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" удовлетворить.

Признать не действующим пункт 3 приказа Министерства экономического развития Республики Хакасия от 19 декабря 2018 г. N 68-Т "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для филиала "Абаканская ТЭЦ" АО "Енисейская ТГК (ТГК-13) на 2019-2023 годы" и приложение N 3 к указанному приказу с даты принятия.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.