Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2020 г. N 24-АПА19-8 Решение о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования "Энемское городское поселение", утв. Советом народных депутатов муниципального образования "Энемское городское поселение" от 1 ноября 2011 г. N 37-13, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2020 г. N 24-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования "Энемское городское поселение", утвержденного Советом народных депутатов муниципального образования "Энемское городское поселение" от 1 ноября 2011 г. N 37-13,

по апелляционной жалобе Совета народных депутатов муниципального образования "Энемское городское поселение" на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 14 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Совета народных депутатов муниципального образования "Энемское городское поселение", администрации муниципального образования "Энемское городское поселение" - Кошко Б.Ш., администрации муниципального образования "Тахтамукайский район" - Едиджи С.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Цоя Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Совета народных депутатов муниципального образования "Энемское городское поселение" от 1 ноября 2011 г. N 37-13 (далее - Решение N 37-13) утвержден Генеральный план муниципального образования "Энемское городское поселение" (далее - Генеральный план).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Верховный Суд Республики Адыгея с административным исковым заявлением о признании Генерального плана не действующим в части включения в границы населенных пунктов муниципального образования "Энемское городское поселение" лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: в квартале N 25 части выделов 1, 3, 4, 5, 6, выдела 2 и в квартале 27 части выдела 2 Тахтамукайского участкового лесничества Красногвардейского лесничества, собственником которых является Российская Федерация.

Требования мотивированы тем, что Решением N 37-13 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населенных пунктов с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана, предусмотренной статьями 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). Оспариваемым нормативным правовым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Верховного Суда Республики Адыгея от 14 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет народных депутатов муниципального образования "Энемское городское поселение" просит отменить решение суда как необоснованное и постановленное с нарушением норм материального права, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что судом первой инстанции неправильно установлены обстоятельства дела, а изложенные в решении выводы противоречат заключению проведенной по делу экспертизы. По мнению административного ответчика, включение в границы населенных пунктов земель лесного фонда не осуществлялось, в связи с чем проект генерального плана не подлежал согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Судом не учтены обстоятельства наличия на спорных территориях земельных участков, правообладателями которых являются физические лица. Ссылаясь на внесенные Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка с определенной категории земель" (далее также - Закон N 280-ФЗ) изменения в статью 14 Закона N 172-ФЗ, административный ответчик обращает внимание на приоритет сведений Единого государственного реестра недвижимости перед сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации.

Администрация муниципального образования "Энемское городское поселение" в отзыве на апелляционную жалобу полагает ее подлежащей удовлетворению.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Рослесхозом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия Решения N 37-13, утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 37-13 принято уполномоченным органом в надлежащей форме, официально опубликовано в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы входящих в состав муниципального образования населенных пунктов, в том числе поселка городского типа Энем и хутора Новый Сад.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 ГрК РФ, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.

Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 (далее - Положение о согласовании), в редакции, действовавшей в период подготовки Генерального плана, предусматривалась организация согласования проекта генерального плана поселения органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40).

Как следует из пунктов 4, 6, 10, 11 и 12 Положения о согласовании, Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) было наделено организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов. При поступлении в Минрегион России хотя бы от одного уполномоченного отраслевого органа заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования, министерство проводило согласительное совещание с представителями таких органов, и если замечание не было урегулировано в ходе совещания, то подготавливалось сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования. Получение заключения об отказе в согласовании проекта, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, являлось основанием для создания согласительной комиссии, в ходе работы которой принималось решение о согласовании проекта генерального плана в том случае, если высказанные замечания устранены либо сняты в связи с их отзывом уполномоченным отраслевым органом или спорные положения исключены из проекта документа территориального планирования. В противном случае согласительная комиссия отказывала в согласовании проекта документа территориального планирования, что являлось основанием для отклонения и направления на доработку такого проекта (части 9-12 статьи 25 ГрК РФ, пункты 16-23 Положения о согласовании).

В соответствии с пунктом 1, подпунктами 5.4.2 и 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, действовавшего в период подготовки оспариваемого нормативного правового акт, Рослесхоз являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов в области лесных отношений.

Таким образом, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О).

На основании изложенного можно сделать вывод, что отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного статьей 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, свидетельствует, как правильно указал суд первой инстанции, о существенном нарушении порядка принятия Генерального плана.

Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда о включении земель лесного фонда в границы населенных пунктов основаны на исследовании и оценке по правилам статьи 84 КАС РФ: заключения федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг"; выписок из Государственного лесного реестра; информации, содержащейся в лесоустроительной документации; таксационных описаниях и заключении судебной землеустроительной экспертизы, которые в силу положений статей 59-61 КАС РФ признаны судом допустимыми и относимыми доказательствами по делу. Судебная коллегия не находит оснований для обратного вывода.

Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы со ссылкой на внесенные Федеральным законом N 280-ФЗ изменения в статью 14 Закона N 172-ФЗ о наличии на спорных территориях земельных участков, правообладателями которых являются физические лица, и о приоритете сведений Единого государственного реестра недвижимости перед сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, поскольку судом не разрешался вопрос о правах и обязанностях данных физических лиц.

Кроме того, с учетом принятия Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка с определенной категории земель" указанные лица не лишены возможности защитить свои права и законные интересы иными способами, предусмотренными гражданским законодательством.

Положения Закона N 280-ФЗ, вносящего изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе в Закон N 172-ФЗ, правильность выводов суда первой инстанции не опровергают.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Республики Адыгея от 14 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета народных депутатов муниципального образования "Энемское городское поселение" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.