Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2020 г. N 58-АПА19-40 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции о признании не действующим в части постановления Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 14 декабря 2018 г. N 38/1

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2020 г. N 58-АПА19-40

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" о признании не действующим в части постановления Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 14 декабря 2018 г. N 38/1 "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность) для потребителей акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (филиал "Хабаровская теплосетевая компания"), тарифов на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источника тепловой энергии, поставляемую потребителям акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (филиал "Хабаровская теплосетевая компания"), и тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (филиал "Хабаровская генерация") на 2019 - 2023 годы" по апелляционной жалобе Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 28 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., представителя акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" Рябининой Т.Е., представителя Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края Гончар Е.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

акционерное общество "Дальневосточная генерирующая компания" (далее - АО "ДГК") обратилось в Хабаровский краевой суд о признании не действующими со дня принятия пунктов 1-4 постановления Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края (далее - Комитет) от 14 декабря 2018 г. N 38/1 "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность) для потребителей акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (филиал "Хабаровская теплосетевая компания"), тарифов на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источника тепловой энергии, поставляемую потребителям акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (филиал "Хабаровская теплосетевая компания"), и тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (филиал "Хабаровская генерация" на 2019 - 2023 годы" (далее - постановление N 38/1).

Решением Хабаровского краевого суда от 28 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Государственное регулирование тарифов в сфере теплоснабжения осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования, Основы), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Комитет является уполномоченным органом исполнительной власти Хабаровского края в области государственного регулирования цен (тарифов) и контроля за порядком ценообразования в соответствии с Положением о Комитете по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 4 июня 2010 г. N 142-пр.

Из материалов дела следует, что постановление N 38/1 принято уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, принятию и введению в действие, в том числе опубликованию.

Согласно пунктам 12 и 13 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования тарифов путем открытия и рассмотрения дел об установлении тарифов, осуществляемого в том числе по предложению регулируемой организации, с приложением необходимых обосновывающих материалов, предусмотренных пунктами 15 и 16 данных Правил.

АО "ДГК" 28 апреля 2018 г. обратилось в Комитет с заявлением об открытии дела об установлении тарифов в сфере теплоснабжения для двух своих филиалов на второй долгосрочный период регулирования 20192023 г.

Распоряжением Комитета от 3 мая 2018 г. N 33/ТЭК в отношении АО "ДГК" открыто дело по установлению тарифов.

Пунктом 1 постановления N 38/1 установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (филиал "Хабаровская генерация") на 2019-2023 годы согласно приложению 1 к постановлению.

Пунктом 2 постановления N 38/1 установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям АО "ДГК" (филиал "Хабаровская теплосетевая компания") в Хабаровском крае на 2019-2023 годы, согласно приложению N 2 к постановлению.

Пунктом 3 постановления N 38/1 установлены тарифы на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источника тепловой энергии, поставляемую потребителям АО "ДГК" (филиал "Хабаровская теплосетевая компания") в Хабаровском крае на 2019-2023 годы согласно приложению N 3 к постановлению.

Пунктом 4 постановления N 38/1 установлены долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов на производство тепловой энергии АО "ДГК" (филиал "Хабаровска генерация" и филиал "Хабаровская теплосетевая компания") на 2019-2023 годы согласно приложению 4 к постановлению.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, АО "ДГК" указало, что Комитетом при расчете необходимой валовой выручки неправомерно снижены экономически обоснованные расходы в том числе по статьям затрат "оплата труда", "страховые взносы", "комиссионные сборы", "проценты по договорам займа и кредитным договорам".

В соответствии со статьями 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в том числе в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций.

Согласно пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28 и 33 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование данных предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

В соответствии со статьей 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестиционного капитала; метод сравнения аналогов.

В процессе формирования оспариваемых тарифов Комитетом применен метод индексации установленных тарифов.

Особенности расчета тарифов с применением данного метода установлены пунктами 71-75 Основ ценообразования и главой V Методических указаний.

Согласно пункту 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

В соответствии с пунктом 73 Основ ценообразования величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 57-66 Основ с учетом особенностей, установленных настоящим пунктом.

Текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя (пункт 57 Основ ценообразования).

Согласно пункту 58 Основ ценообразования расходы на оплату труда относятся к операционным расходам.

Согласно пункту 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с Методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

АО "ДГК" является участником отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации.

В обжалуемом решении судом первой инстанции сделан вывод о нарушении Комитетом пункта 42 Основ, поскольку им не применены параметры отраслевого тарифного соглашения, в том числе в части размера минимальной месячной тарифной ставки рабочего первого разряда. При этом суд сослался на необходимость применения Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации на 2013-2015 годы, утвержденного Общероссийским отраслевым объединением работодателей электроэнергетики, Общественным объединением "Всероссийский Электропрофсоюз" 18 марта 2013 г. и продленного на период 2016-2018 годов Соглашением, утвержденным Общероссийским отраслевым объединением работодателей электроэнергетики, Общественным объединением "Всероссийский Электропрофсоюз" 22 декабря 2014 г.

По мнению суда первой инстанции, Отраслевое тарифное соглашение в электроэнергетике Российской Федерации на 2019-2021 годы, утвержденное Общероссийским отраслевым объединением работодателей электроэнергетики "Энергетическая работодательская ассоциация России", Общественной организацией "Всероссийский Электропрофсоюз" 21 декабря 2018 г., не могло применяться Комитетом при установлении тарифов, поскольку зарегистрировано Федеральной службой по труду и занятости только 22 января 2019 г.

Судебная коллегия обращает внимание, что от актуальности примененной минимальной месячной тарифной ставки рабочего первого разряда, используемой в расчете расходов на оплату труда на первый год долгосрочного периода регулирования, в последующем зависит величина данных расходов в течение всего долгосрочного периода, так как эти затраты являются операционными, не пересчитываются, а только ежегодно индексируются.

На момент установления оспариваемых тарифов административный ответчик уже располагал сведениями о величине минимальной месячной тарифной ставки рабочего первого разряда на 2019 год (вне зависимости от регистрации Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации на 2019-2021 годы соответствующие величины публикуются в сети "Интернет"), и применять следовало именно эту ставку в целях обеспечения возмещения регулируемой организации расходов на оплату труда персонала в экономически обоснованном размере.

Кроме того, одним из оснований для уменьшения расходов на оплату труда послужил приказ Федеральной антимонопольной службы от 13 ноября 2018 г. N 1547/18, которым установлены предельные минимальные и максимальные уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, в среднем по субъекту Российской Федерации на 2019 год, в том числе для Хабаровского края.

Согласно части 5 статьи 10 Закона о теплоснабжении предельные (минимальный и максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, предельные (минимальный и максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимые в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения в среднем по субъекту Российской Федерации. Указанные предельные уровни устанавливаются на финансовый год, если иное не установлено другими федеральными законами или решением Правительства Российской Федерации, и могут быть установлены с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей. При установлении указанных предельных уровней тарифов учитываются долгосрочные тарифы, установленные для теплоснабжающих организаций, долгосрочные параметры регулирования деятельности соответствующих организаций, обязательства по концессионным соглашениям и договорам аренды, объектами которых являются объекты теплоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Предельные (минимальный и максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, устанавливаются и применяются до 1 января 2016 года.

Таким образом, указанные предельные уровни, начиная с 2016 года, устанавливаются и применяются только в отношении тарифов на тепловую энергию (мощности), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

Формирование административным ответчиком фонда оплаты труда с учетом доведения тарифов до указанных предельных уровней не может быть признано правомерным, поскольку Комитет рассчитывал необходимую валовую выручку для двух филиалов в совокупном размере, оспариваемыми нормативными правовыми актами установлены тарифы в отношении двух филиалов соответственно, только один из которых осуществляет производство тепловой энергии в режиме комбинированной выработки, а на регулируемую деятельность другого филиала действие вышеназванного приказа N 1547/18 не распространяется.

Кроме того, порядок согласования федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов решений органов регулирования об установлении тарифов выше максимального или ниже минимального уровня тарифов определен разделом V Правил регулирования.

Согласно пункту 40 названных Правил основанием для рассмотрения федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов вопроса о согласовании решения органа регулирования об установлении тарифов, устанавливаемых на уровне выше максимального или ниже минимального уровня тарифов, установленного федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, является обращение органа регулирования, которое подписывается руководителем органа регулирования или уполномоченным им заместителем.

В настоящем случае свои правом на обращение в Федеральную антимонопольную службу за согласованием установления тарифов на уровне выше максимального Комитет не воспользовался, а его подход к расчету необходимой валовой выручки не учитывает требование федерального закона к установлению только определенных тарифов с учетом предельных уровней и нарушает порядок ценообразования применительно к принципу экономической обоснованности расходов.

При таких обстоятельствах тот факт, что Комитет рассчитывал необходимую валовую выручку для двух филиалов в совокупном размере, не является основанием для произвольного уменьшения расходов на оплату труда.

Довод Комитета, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что уменьшение указанных расходов произведено также ввиду недопустимости превышения предельных индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, - Судебная коллегия отклоняет, поскольку мотивированный расчет указанного превышения не представлен.

Текущее премирование за выполнение производственных показателей предложено АО "ДГК" в размере 60% (пункт 4.2 Положения об оплате труда работников общества, являющегося приложением N 4 к Коллективному договору), Комитетом предложение общества снижено до 50%.

Административный ответчик принял во внимание ежегодное снижение объемов полезного отпуска тепловой энергии, вопреки которому регулируемая организация увеличила размер текущего премирования по сравнению с предыдущими расчетным периодом. При этом коллективным договором предусмотрено, что текущая премия выплачивается по итогам производственной экономической деятельности.

Поскольку указанный подход органа регулирования соответствует принципу экономической обоснованности затрат и не исключает текущего премирования на 2019 год, суд апелляционной инстанции в этой части с расчетом органа регулирования соглашается.

Отчисления на социальные нужды подлежат пересчету исходя из размера расходов на оплату труда.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции относительно возможности учета расходов на комиссионные сборы по прямым договорам о предоставлении коммунальных услуг, заключаемым между потребителями и ресурсоснабжающей организацией, которая выставляет платежные документы на оплату коммунальных услуг и содержание информационных систем, - в следующем периоде регулирования по правилам пункта 13 Основ ценообразования. Указанные расходы должны быть экономически обоснованными и отсутствовать в составе платы за содержание жилого помещения в соответствии с пунктом 10 Методических указаний.

Согласно пункту 73 Основ ценообразования величина неподконтрольных расходов определяется в соответствии с пунктом 62 настоящего документа и включает величину амортизации основных средств и расходы на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая проценты по ним, за исключением расходов на погашение и обслуживание заемных средств, в том числе процентов по займам и кредитам, предусмотренных подпунктом "б" пункта 74 Основ. Величина процентов, включаемых в состав неподконтрольных расходов в соответствии с настоящим абзацем, не превышает величину, равную ставке рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, увеличенной на 4 процентных пункта.

По статье "расходы по выплате процентов по договорам займа и кредитным договорам" АО "ДГК" предлагало учесть расходы в виде процентов в размере 662 395 тыс. руб., представив кредитные договоры, платежные поручения, договоры по конкурсным процедурам.

Судом первой инстанции установлено, что кредиты привлекались на пополнение оборотных средств.

Комитетом названные расходы в полном объеме не учтены, при этом из экспертного заключения следует, что все кредиты имеют целевое назначение и относятся на расходы филиалов с учетом их привлечения, в основном на пополнение оборотных средств.

Кроме того, согласно выписке из протокола заседания правления Комитета от 14 декабря 2018 г. N 38 затраты по процентам не учтены в тарифах на тепловую энергию в связи с отсутствием финансовых возможностей, связанных с низким ростом, установленным Федеральной антимонопольной службой по предельным уровням тарифов по станциям комбинированной выработки; низким уровнем размера платы граждан; включением по решению Федеральной антимонопольной службы от 14 ноября 2018 г. N СП/95469/18 в тарифы на 2019 год недоучтенных расходов по топливу за предыдущие годы в размере 758 634,69 тыс. руб.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что ни одно из приведенных обстоятельств не свидетельствует об экономической необоснованности заявленных расходов и не является основанием для отказа в их включении в необходимую валовую выручку.

Выводы суда апелляционной инстанции о необоснованности в настоящем случае уменьшения расходов с учетом предельных уровней тарифов, равно как и соблюдения предельных индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, изложены выше. При расчете затрат по выплате процентов по договорам займа и кредитным договорам административный ответчик так же не учел применение приказа Федеральной антимонопольной службы от 13 ноября 2018 г. N 1547/18 только в отношении тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, и не представил расчет превышения предельных индексов.

Кроме того, судом первой инстанции установлено, что в предшествующих регулируемых периодах у административного истца возникли экономически обоснованные расходы, ранее не учтенные органом регулирования, которые составили: по досудебному решению Федеральной антимонопольной службы от 14 ноября 2018 г. N СП/95469/18 (неучтенные расходы по топливу за предыдущие годы) - 758 634,69 тыс. руб., недоучтенные за 2016 год в необходимой валовой выручке 2018 года - 32 162,68 тыс. руб., корректировка по факту 2017 года -995 856,11 тыс. руб.

В связи с ограничением роста тарифов в необходимой валовой выручке 2019 года учтены указанные расходы в размере 773 234,18 тыс. руб., учет остальной части расходов административный ответчик предложил распределить по годам: 2020 год - 337 806,43 тыс. руб., 2021 год - 337 806,43 тыс. руб.. 2022 год - 337 806,44 тыс. руб.

Возникшие у регулируемой организации убытки за прошлый период и необходимость привлечения ею заемных средств для покрытия дефицита своего бюджета и финансирования текущей деятельности - административным ответчиком не оспаривается. Какого-либо иного обоснования, кроме вышеприведенных доводов, Комитетом в апелляционной жалобе не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Хабаровского краевого суда от 28 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.