Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 февраля 2020 г. N 44-АПА19-56 Суд отменил решение суда первой инстанции и признал не действующим в части решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 февраля 2020 г. N 44-АПА19-56

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N За-286/2019 по административному исковому заявлению Балабановой Оксаны Александровны об оспаривании в части решений Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" и от 26 января 2010 г. N 16 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми"

по апелляционной жалобе Балабановой Оксаны Александровны на решение Пермского краевого суда от 2 августа 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., возражения и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Балабанова О.А., являясь собственником нежилого здания (автомойки) с кадастровым номером 59:01:1717116:35, площадью 523,6 кв.м, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Сивашская, д. 15 "а", обратилась в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 (далее - Решение N 143) "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" (далее - Правила землепользования и застройки), решения Пермской городской Думы от 26 января 2010 г. N 16 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.02.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" (далее - Решение N 16) в части установления территориальной зоны ГЛ "Зона городских лесов" на земельном участке по улице Сивашской, 15 "а" в г. Перми в координатах н1: X 517800.39, Y 2212505.23; н2: X 517790.25 Y 2212515.81; н3: X 517770.74 Y 2212497.29; н4: X 517780.77 Y 2212486.84; н1: X 517800.39, Y 2212505.23, и возложении на Пермскую городскую Думу обязанности установить в отношении данного земельного участка территориальную зону ПК-4 "Зона производственно-коммунальных объектов IV класса вредности".

В обоснование требований Балабанова О.А. указала, что Решение N 143 и Решение N 16 в оспариваемой части противоречат статьям 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 1 статьи 6, статьям 78, 92 Лесного кодекса Российской Федерации и нарушают ее права на предоставление земельного участка, на котором расположено принадлежащее ей на праве собственности здание автомойки с кадастровым номером 59:01:1717116:35.

Решением Пермского краевого суда от 2 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Балабанова О.А., ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела и нарушение судом норм материального права, просит отменить обжалуемый судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Административный истец полагает, что установленный порядок принятия оспариваемых решений не соблюден, поскольку Правила землепользования и застройки города Перми были приняты 26 июня 2007 г. в отсутствии действующего генерального плана населенного пункта и без учета фактического использования земельного участка. Кроме того, судом не учтено, что расположение земельного участка в двух территориальных зонах препятствует его формированию и постановке на кадастровый учет; установление территориальной зоны ГЛ "Зона городских лесов" создает неопределенность правового режима указанного земельного участка и нарушает права и законные интересы Балабановой О.А. как собственника расположенного на земельном участке здания автомойки.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Управлением по экологии и природопользованию, Департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми, администрацией города Перми, Пермской городской Думой и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также положения статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 г. N 150 "О принятии Устава города Перми", правомерно признал, что Решение N 143 и Решение N 16 приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции. Судом также установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт надлежащим образом доведен до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Установив, что земельный участок под объектом капитального строительства (зданием автомойки) расположен в двух территориальных зонах: ГЛ "Зона городских лесов" и ПК-4 "Зона производственно-коммунальных объектов IV класса вредности", суд не применил названные нормы земельного и градостроительного законодательства.

Ссылка в решении суда на то, что здание автомойки поставлено на государственный кадастровый учет позднее принятия Правил землепользования и застройки, а также Решения N 16 (15 мая 2012 г.), не опровергает вывод об отнесении земельного участка под зданием автомойки к двум территориальным зонам. Кроме того, как следует из решения мирового судьи судебного участка N 17 Кировского района г. Перми от 29 августа 2007 г. по делу N 2-155/07, названное здание построено в 1997 г.

Также следует учесть, что после 2012 г. неоднократно изменялась редакция Правил землепользования и застройки, при этом данное обстоятельство не учитывалось. Отсутствие сведений о земельном участке под зданием автомойки в Государственном кадастре недвижимости также не может повлиять на вывод о недействительности Правил землепользования и застройки, так как граница территориальных зон проходит по объекту капитального строительства, сведения о границах которого внесены в Государственный кадастр недвижимости, а следовательно, земельный участок в границах этого здания также отнесен к двум территориальным зонам.

С учетом изложенного, исходя из смысла заявленных требований, Судебная коллегия полагает подлежащим отмене решение суда первой инстанции с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления о признании не действующими Правил землепользования и застройки в действующей редакции в той мере, в которой земельный участок под объектом капитального строительства - здание автомойки с кадастровым номером 59:01:1717116:35 отнесен к двум территориальным зонам. В части возложения на Пермскую городскую Думу обязанности установить в отношении данного земельного участка территориальную зону ПК-4 "Зона производственно-коммунальных объектов IV класса вредности" административный иск удовлетворению не подлежит, так как из системного анализа статей 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 8 и 30 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон является дискрецией представительных органов местного самоуправления и направлено на реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, Судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает, что он подлежит признанию не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Пермского краевого суда от 2 августа 2019 г. отменить.

Признать не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 (в действующей редакции) "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" в той мере, в которой земельный участок под объектом капитального строительства - здание автомойки с кадастровым номером 59:01:1717116:35 отнесен к двум территориальным зонам.

В остальной части административное исковое заявление Балабановой Оксаны Александровны оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.