Решение Алтайского краевого суда от 6 июня 2014 г. N 3-39/2014 (ключевые темы: наркомания - профилактика - потребление наркотических средств - Алтайский край - антинаркотическая пропаганда)

Решение Алтайского краевого суда от 6 июня 2014 г. N 3-39/2014
(извлечение)

Алтайский краевой рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Алтайского края о признании противоречащими закону и недействующими пунктов 1 и 6 статьи 1, частей 1, 2, 3 статьи 18 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае", установил:

Прокурор Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими пунктов 1 и 6 статьи 1, частей 1, 2, 3 статьи 18 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае".

В обоснование заявления ссылается на следующие доводы и обстоятельства. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом исполнительной власти Алтайского края по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, опубликован в установленном порядке. Вместе с тем, по содержанию часть акта противоречит федеральному законодательству. Прокурор полагает, что закрепленные в краевом законе понятия "антинаркотическая пропаганда" и "профилактика наркомании и токсикомании" отличаются от аналогичных понятий, закрепленных в Федеральном законе от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах".

Так, целями антинаркотической пропаганды федеральный законодатель определяет формирование в обществе негативного отношения к наркомании, тогда как краевой законодатель в пункте 1 статьи 1 оспариваемого закона ставит целью названных мероприятий формирование негативного отношения граждан к потреблению наркотических веществ, психотропных веществ (что не тождественно понятию наркомании) и токсических веществ (употребление которых не является наркоманией). Аналогично профилактика наркомании должна в силу норм указанного выше федерального закона иметь направленность на предупреждение возникновения и распространения наркомании, а не на предотвращение незаконного потребления наркотических средств, психотропных и токсических веществ, как указано в региональном законе (пункт 6 статьи 1).

Кроме того, части 1-3 статьи 18 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" предусматривают проведение на добровольной основе предварительных диагностических обследований с целью раннего выявления лиц, потребляющих наркотические средства, психотропные вещества, при проведении профилактических медицинских осмотров обучающихся образовательных организаций и организаций высшего и среднего профессионального образования, порядок которых устанавливается органом исполнительной власти Алтайского края, уполномоченным Администрацией Алтайского края. Однако Федеральный закон от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" в главе VI.1 вводит иной порядок раннего выявления незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ: социально-психологическое тестирование обучающихся и профилактические медицинские осмотры обучающихся, порядок проведения которых определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования и здравоохранения, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено лишь право определять условия проведения указанных медицинских осмотров.

С целью устранения указанных противоречий прокурор внес представление в Алтайское краевое Законодательное Собрание 13 февраля 2014 года, однако все его доводы не были учтены, в связи с чем прокурор обратился с заявлением в суд.

В судебном заседании прокурор Ф. настаивала на удовлетворении заявления в полном объеме, настаивая на том, что закон Алтайского края, принятый в оспариваемой части в порядке опережающего нормотворчества, должен быть приведен в соответствие с Федеральным законом от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", поле того как в нем урегулированы аналогичные вопросы.

Представители Алтайского краевого Законодательного Собрания К. и Б. возражали против удовлетворения заявления в части требования о признании недействующими пунктов 1 и 6 статьи 1 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае", полагая, что закрепленные в них понятия соответствуют аналогичным понятиям, приведенным в федеральном законе, не должны в обязательном порядке быть им тождественны, так как предметы регулирования краевого и федерального законов различны, оспариваемая прокурором статья 18 краевого закона будет изменена, в связи с чем возражений относительно удовлетворения заявления в этой части не имеется.

Выслушав пояснения прокурора и представителей заинтересованного лица, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу о том, что заявление подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 215 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону полностью или в части принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

При рассмотрении дела судом установлено, что органом законодательной власти субъекта Российской Федерации - Алтайским краевым Законодательным Собранием 14 сентября 2006 года принят Закон Алтайского края N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае".

Анализ оспариваемого акта позволяет суду сделать вывод о том, что он устанавливает правила поведения, обязательные для применения в отношении неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на регулирование правоотношений, возникающих в связи с осуществлением профилактики наркомании и токсикомании на территории Алтайского края, то есть является нормативным правовым актом.

Следовательно, пункты 1 и 6 статьи 1, части 1-3 статьи 18 указанного закона могут быть оспорены прокурором Алтайского края в суде в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Напротив, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Прокурор Алтайского края полагает, что оспариваемые им положения статей 1 и 18 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, поэтому подлежат признанию недействующими.

Суд приходит к выводу об обоснованности заявления прокурора в части.

Оспариваемый в части закон Алтайского края принят по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к числу которых отнесены защита прав и свобод человека, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, координация вопросов здравоохранения, что следует из пунктов "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, подпунктов 2 и 7 пункта 1 статьи 62 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС, то есть без превышения компетенции.

Из положений пункта 1 статьи 67, подпункта 2 пункта 1 статьи 73 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС, пункта 1 статьи 1, статей 4 и 8, пункта 1 статьи 18 Закона Алтайского края от 08 мая 2001 года N 22-ЗС "Об Алтайском краевом Законодательном Собрании", пункта 2 части 2 статьи 5 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" следует, что указанный прокурором нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом власти - высшим и единственным органом законодательной власти Алтайского края и в предусмотренной законодательством форме.

Судом также установлено, что в соответствии с требованиями статьи 74 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС, пункта 1 части 1 статьи 30, части 2 статьи 31, части 1 статьи 33 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" Закон Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" официально опубликован и зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции в Алтайском крае, что подтверждается Сборниками законодательства Алтайского края N 125 часть 3 за сентябрь 2006 года (опубликован закон в первоначально принятой редакции) и N 212 часть I за декабрь 2013 года (опубликованы изменения, внесенные в часть 2 статьи 18 закона), а также информацией названного органа юстиции от 27 мая 2014 года N 22/02-07/2834 (л.д. 98-115, 131-132).

Нарушений процедуры принятия закона судом при рассмотрении дела не установлено, поскольку Алтайским краевым Законодательными Собранием представлены доказательства (л.д. 38-87) принятия закона, в том числе о внесении изменений в статью 18, в двух чтениях большинством голосов установленного числа депутатов, как это требуется в соответствии с частями 2 и 3 статьи 26, пунктом 1 статьи 11, статьями 45 и 46, пунктом 1 статьи 52 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого Постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 09 января 2001 года N 7, учитывая установленную пунктом 1 статьи 68 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года N 3-ЗС численность законодательного органа - 68 депутатов.

То есть Закон Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" принят в пределах компетенции Алтайского края, уполномоченным на то органом власти, в установленной для этого форме, требования к его официальному опубликованию и регистрации соблюдены, процедура принятия не нарушена. Вместе с тем, содержание части оспариваемых положений Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" противоречит федеральному законодательству, что недопустимо.

Так, в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи, то есть принятые по предметам ведения Российской Федерации либо по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Прокурором оспариваются закрепленные в краевом законе понятия "антинаркотическая пропаганда" (пункт 1 статьи 1) и "профилактика наркомании и токсикомании" (пункт 6 статьи 1), а также части 1-3 статьи 18, касающиеся выявления лиц, потребляющих наркотические средства, психотропные и токсические вещества. Данные положения принимались законодательным органом Алтайского края в порядке опережающего нормотворчества. Вместе с тем, 25 октября 2006 года в Федеральный закон от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" внесены дополнения в статью 1 и даны определения понятиям "антинаркотическая пропаганда" и "профилактика наркомании", а 07 июня 2013 года федеральный закон дополнен главой VI.1 "Профилактика незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании".

Следовательно, после внесения названных дополнений Закон Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" должен быть приведен в соответствие с федеральным законом, однако содержание оспариваемых норм свидетельствует о том, что законодательный орган этого не сделал.

В частности, абзац 19 статьи 1 Федерального закона от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" определяет антинаркотическую пропаганду как пропаганду здорового образа жизни, в том числе физической культуры и спорта, направленную на формирование в обществе негативного отношения к наркомании. При этом наркомания - заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства или психотропного вещества.

Пунктом 1 статьи 1 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" по-другому дано определение антинаркотической пропаганды - это распространение и разъяснение знаний, взглядов и морально-этических принципов, направленных на формирование здорового образа жизни и негативного отношения к потреблению наркотических средств, психотропных и токсических веществ. То есть краевой закон предусматривает цель названной пропаганды - формирование негативного отношения к потреблению наркотических средств, психотропных и токсических веществ, а не к наркомании, как это предусмотрено федеральным законом, понятие которой дано в федеральном и краевом законах одинаково. Кроме того, наркомания не определяется федеральным и краевым законами как заболевание, обусловленное зависимостью от потребления токсических веществ, такое заболевание Закон Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" называет токсикоманией, в связи с чем несостоятельны ссылки представителей Алтайского краевого Законодательного Собрания на то, что токсикомания является разновидностью наркомании, поскольку это не подтверждается содержанием названного краевого закона, а из названных в возражениях положений Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан" это также не следует.

В связи с этим суд соглашается с доводами прокурора о том, что положения пункта 1 статьи 1 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" противоречат федеральному закону, поэтому подлежат признанию недействующими.

Доводы представителей Алтайского краевого Законодательного Собрания о том, что наркомания и токсикомания имеют одинаковые признаки, требуют одинакового лечения и т.д., направлены на оценку целесообразности формулировки понятия антинаркотической пропаганды в том виде, как оно приведено в оспариваемом законе, но не свидетельствуют о соответствии законоположений требованиям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Пунктом 6 статьи 1 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" установлено, что профилактика наркомании и токсикомании - система комплексных правовых, организационных, социальных, психологических, педагогических, медицинских и иных мер, направленных на предотвращение незаконного потребления наркотических средств, психотропных и токсических веществ.

Абзац 18 статьи 1 Федерального закона от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" определяет профилактику незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании как совокупность мероприятий политического, экономического, правового, социального, медицинского, педагогического, культурного, физкультурно-спортивного и иного характера, направленных на предупреждение возникновения и распространения наркомании. При этом до внесения изменений в данный абзац 07 июня 2013 года давалось определение только понятию "профилактика наркомании", которое было идентичным существующему в настоящее время понятию "профилактика незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании".

Следовательно, направленность профилактических мероприятий (относительно наркомании), предусмотренных краевым законом, отлична от установленных федеральным законом, поэтому в этой части положения пункта 5 статьи 1 краевого закона должны быть признаны судом недействующими.

Доводы представителей законодательного органа о том, что понятия, установленные законом Алтайского края, не могут проверяться на соответствие положениям Федерального закона от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", так как установлены только для конкретного закона и цели регулирования, определенные названными законами, различны, не могут быть признаны судом обоснованными. Заинтересованное лицо исходит только из анализа положений преамбул и наименований законов, тогда как суд полагает необходимым проанализировать содержание законов, которое свидетельствует о том, что федеральный закон регулирует не только вопросы оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и регламентирует отношения, возникающие в сфере профилактики незаконного потребления наркотических и психотропных веществ, наркомании, о чем свидетельствует не только содержание статьи 1 федерального закона, но и специально посвященной указанному вопросу главы VI.1. То есть профилактика наркомании является предметом регулирования федерального закона, поэтому принятый в этой сфере закон Алтайского края должен ему соответствовать.

Вместе с тем, положения пункта 6 статьи 1 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае", касающиеся профилактики токсикомании не могут быть признаны недействующими, поскольку отсутствует акт, имеющий большую юридическую силу, который бы регулировал вопросы профилактики токсикомании. Прокурор в ходе рассмотрения дела также не нашел оснований, по которым суд должен был бы признать эти законоположения недействующими. В связи с этим суд отказывает в удовлетворении заявления прокурора в части признания недействующими положений пункта 6 статьи 1 закона Алтайского края, касающихся профилактики токсикомании.

Что касается частей 1-3 статьи 18 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае", то они предусматривают проведение предварительных диагностических исследований на предмет установления факта потребления наркотических средств и психотропных веществ в целях раннего выявления лиц, потребляющих наркотические средства, психотропные вещества (часть 1). Такие предварительные диагностические исследования проводятся на добровольной основе при проведении профилактических медицинских осмотров обучающихся образовательных организаций и организаций высшего и среднего профессионального образования (часть 2). Порядок проведения предварительных диагностических исследований устанавливается органом исполнительной власти Алтайского края, уполномоченным Администрацией Алтайского края (часть 3).

Между тем, Федеральный закон от 08 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", который содержит статью 53.4, посвященную раннему выявлению незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, не предусматривает такую форму профилактики как предварительные диагностические исследования. Ею установлены две формы профилактики: 1) социально-психологическое тестирование обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также образовательных организациях высшего образования; 2) профилактические медицинские осмотры обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также образовательных организациях высшего образования, порядок проведения которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, а условия проведения медицинских осмотров определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Представители Алтайского краевого Законодательного Собрания не представили возражений относительно этой части заявления прокурора, пояснив, что готовятся изменения статьи 18 закона Алтайского края.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что положения частей 1-3 статьи 18 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" противоречат федеральному закону и подлежат признанию недействующими.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся длительное время, суд полагает необходимым признать указанные выше положения закона недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу.

В силу части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение о принятом решении о признании пункта 1 статьи 1, пункта 6 статьи 1 (в части, касающейся профилактики наркомании), а также частей 1-3 статьи 18 названного закона Алтайского края недействующими подлежит опубликованию в Сборнике Законодательства Алтайского края, где названные законоположения были официально опубликованы.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

Заявление прокурора Алтайского края удовлетворить частично.

Признать противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 1 статьи 1, пункт 6 статьи 1 в части слов "наркомании и", "наркотических средств, психотропных и", а также части 1, 2, 3 статьи 18 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае".

В удовлетворении заявления прокурора Алтайского края о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 6 статьи 1 Закона Алтайского края от 14 сентября 2006 года N 94-ЗС "О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае" в части слов "профилактика токсикомании - система комплексных правовых, организационных, социальных, психологических, педагогических, медицинских и иных мер, направленных на предотвращение незаконного потребления токсических веществ" отказать.

Сообщение о принятом решении о признании нормативного правового акта недействующим в части после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в Сборнике законодательства Алтайского края.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.