Решение Алтайского краевого суда от 6 апреля 2015 г. N 3-78/2015 (ключевые темы: административные регламенты - льготы многодетной семье - межрегиональная инспекция - семипалатинский полигон - социальная защита)

Решение Алтайского краевого суда от 6 апреля 2015 г. N 3-78/2015

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Алтайского края, обратившегося в суд в защиту интересов Российской Федерации, об оспаривании в части Административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе", утвержденного приказом Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 19 апреля 2012 года N 203 (в редакции приказа Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 25 сентября 2014 года N 341), установил:

прокурор Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с вышеуказанным заявлением, в котором просил признать противоречащими закону и недействующими со дня вступления в законную силу судебного решения абзац 8 пункта 2.5, абзацы 4, 5 пункта 2.6.1, абзацы 4, 5 пункта 2.6.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе" (далее по тексту - Административный регламент), утвержденного приказом Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 19 апреля 2012 года N 203 (в редакции приказа Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 25 сентября 2014 года N 341), ссылаясь в обоснование названных требований на следующие доводы и обстоятельства.

Административным регламентом определен порядок оказания государственной услуги по предоставлению многодетным семьям мер социальной поддержки в виде единовременной денежной выплаты для подготовки к школе первоклассника из многодетной семьи (на приобретение школьной либо заменяющего ее комплекта детской одежды, спортивной формы, а также иных товаров, необходимых для посещения школьных занятий) и ежегодной денежной выплаты для подготовки к школе учащихся 2-11 классов, а также учащихся, принятых повторно на обучение в 1 класс общеобразовательного учреждения по программе начального общего образования, из многодетных семей (на приобретение школьной формы либо заменяющего ее комплекта детской одежды, спортивной формы, а также иных товаров, необходимых для посещения школьных занятий). Его абзацы 4, 5 пункта 2.6.1, а также абзацы 4, 5 пункта 2.6.2 предусматривают, что для назначения денежных выплат заявителю либо его уполномоченному представителю необходимо предоставить в уполномоченный орган документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства или регистрацию по месту пребывания на территории Алтайского края. При этом отсутствие указанных документов Административного регламента является основанием для отказа в представлении данной государственной услуги (пункт 2.10.1). В приведенной части нормы Административного регламента противоречат статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 2, 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", поскольку ставят реализацию законного права на получение мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе в зависимость от наличия регистрации по месту жительства или регистрации по месту пребывания на территории Алтайского края. Факт проживания на территории Алтайского края может быть подтвержден также судебным решением. Кроме того, в абзаце 8 пункта 2.5 Административного регламента содержится ссылка на постановление администрации Алтайского края от 15 сентября 2010 года N 404, которое в настоящий момент утратило силу.

В судебном заседании прокурор Степанюк И.Н. поддержала заявленные требования по тем же доводам и основаниям.

В качестве заинтересованного лица по делу было привлечено Главное управление Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, которое с 1 апреля 2015 года в силу указа Губернатора Алтайского края от 2 февраля 2015 года N 8 реорганизовано в Главное управление Алтайского края по труду и социальной защите, в связи с чем судом была произведена замена заинтересованного лица.

Представители Главного управления Алтайского края по труду и социальной защите Белькова В.В. и Мусаева Л.Ш.-к. в судебном заседании возражали против заявленных требований, полагая, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству, и, пояснив при этом, что Административный регламент принят в соответствии с Положением о порядке предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, утвержденным постановлением администрации Алтайского края от 11 июля 2011 N 376 (далее по тексту - Положение). Именно Положением определен перечень документов, необходимых для назначения мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе, с этой целью предусмотрены документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства и регистрацию по месту пребывания на территории Алтайского края. Административный регламент является процедурным документом, а его содержание не может противоречить содержанию нормативного правового акта более высокого уровня, устанавливающего меры социальной поддержки и условия их предоставления. Поэтому оспариваемые прокурором нормы права не могут быть предметом судебного разбирательства отдельно от норм Положения. При составлении проекта Административного регламента у прокуратуры Алтайского края не было каких-либо замечаний, положительным было и экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю. В настоящее время подготовлен проект постановления администрации Алтайского края о внесении соответствующих изменений в Положение, предлагаемые изменения полностью соответствуют позиции прокуратуры Алтайского края.

Выслушав пояснения прокурора, представителей заинтересованного лица, исследовав материалы дела и оценив в совокупности имеющиеся доказательства, суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 1 статьи 38, частями 1 и 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в том числе для воспитания детей, на условиях, установленных законом.

Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" в целях проведения целенаправленной и адресной политики по усилению социальной поддержки многодетных семей в условиях либерализации цен постановлено: правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально- экономическом и демографическом развитии региона.

Положениями пункта 24 части 2 статьи 26.3, а также статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей, в том числе, многодетных семей.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В силу статьи 3, части 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее по тексту - Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ) нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях реализации Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ постановлением Администрации Алтайского края от 4 мая 2011 года N 243 утвержден порядок разработки административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, а также проведения экспертизы их проектов.

Приказом Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 19 апреля 2012 года N 203 (в редакции приказа Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 25 сентября 2014 года N 341) утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги "Предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе".

В соответствии с абзацами 4, 5 пункта 2.6.1, абзацами 4, 5 пункта 2.6.2 Административного регламента для назначения единовременной и ежегодной денежных выплат заявителю либо его уполномоченному представителю необходимо предоставить в уполномоченный орган документ, подтверждающий регистрацию по месту жительства на территории Алтайского края, - в случае отсутствия сведений о данной регистрации в документе, удостоверяющем личность заявителя; документ, подтверждающий регистрацию по месту пребывания на территории Алтайского края, - в случае обращения по месту пребывания.

Из содержания вышеуказанных норм Административного регламента следует, что предоставление государственной услуги "Предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе" поставлено исключительно в зависимость от наличия у заявителя либо его уполномоченного представителя регистрации по месту жительства или месту пребывания на территории Алтайского края. Отсутствие такой регистрации является одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги (пункт 2.10.1 Административного регламента).

Между тем, под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (статья 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации" (далее по тексту - Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1)).

Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на основании статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Толкование статей 2 и 3 того же Закона Российской Федерации позволяет прийти к выводу о том, что регистрация не входит в понятие "место жительства", не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Аналогичной правовой позиции придерживается также Конституционный Суд Российской Федерации, неоднократно подчеркивая, что факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно части второй статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", не может сам по себе служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации; регистрация граждан в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом их учета в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при этом конкретное место жительства лица может быть установлено и судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами (Постановления от 24 ноября 1995 года N 14-П, от 4 апреля 1996 года N 9-П, от 2 февраля 1998 года N 4-П; Определения от 13 июля 2000 года N 185-0, от 6 октября 2008 года N 619- О-П, от 13 октября 2009 года N 1309-0-0).

Действующая редакция абзацев 4, 5 пункта 2.6.1, абзацев 4, 5 пункта 2.6.2 Административного регламента неправомерно лишает лицо, обращающееся в целях назначения единовременной и ежегодных выплат возможности, представить в подтверждение факта своего проживания на территории Алтайского края соответствующее судебное решение.

Следовательно, указанные нормативные положения, оспариваемые прокурором, по сути, являются недопустимым ограничением реализации права на получение указанной выше государственной услуги "Предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе" и противоречат федеральному законодательству.

Кроме того, абзац 8 пункта 2.5 Административного регламента предусматривает, что предоставление государственной услуги осуществляется в соответствии с постановлением Администрации Алтайского края от 15 сентября 2010 года N 404 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Демографическое развитие Алтайского края на 2010-2015 годы".

Однако, как правильно указано в заявлении прокурора и не ставилось под сомнение заинтересованным лицом, названное постановление Администрации Алтайского края является недействующим нормативным правовым актом, т.к. утратило свою силу в связи с принятием постановления администрации Алтайского края от 26 февраля 2014 года N 79 "О признании утратившими силу некоторых постановлений Администрации края". Тем самым указанная оспариваемая норма Административного регламента допускает неопределенность правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе.

Несостоятельным является довод заинтересованного лица о том, что нормы Административного регламента не могут быть предметом оспаривания отдельно от норм Положения. Административный регламент является самостоятельным нормативным правовым актом, принятым компетентным органом исполнительной власти Алтайского края, устанавливающим стандарт оказания настоящей услуги, а также сроки, последовательность административных процедур и административных действий при предоставлении государственной услуги, подлежит применению вне зависимости от Положения. По тем же основаниям не может быть принята во внимание ссылка представителей Главного управления Алтайского края по труду и социальной защите на то обстоятельство, что в настоящее время подготовлен проект постановления администрации Алтайского края о внесении соответствующих изменений в Положение.

Не имеет правового значения для разрешения данного дела отсутствие у прокуратуры Алтайского края каких-либо замечаний при составлении проекта Административного регламента, равно как и наличие положительного экспертного заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что абзац 8 пункта 2.5, абзацы 4,5 пункта 2.6.1, абзацы 4,5 пункта 2.6.2 Административного регламента следует признать недействующими как противоречащие федеральному законодательству.

Поскольку препятствий для применения оспариваемых норм и реализации на их основании прав граждан до обращения прокурора в суд с вышеуказанным заявлением не установлено, данные нормы должны быть признаны недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил: заявление прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать абзац 8 пункта 2.5, абзацы 4, 5 пункта 2.6.1, абзацы 4, 5 пункта 2.6.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление мер социальной поддержки многодетным семьям для подготовки детей к школе", утвержденного приказом Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 19 апреля 2012 года N 203 (в редакции приказа Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 25 сентября 2014 года N 341) недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (апелляционного представления) в Верховный Суд Российской Федерации через Алтайский краевой суд.