Решение Волгоградского областного суда от 15 января 2020 г. N 3а-60/2020 "О признании недействующими подпункта 2.6.2 пункта 2.6, подпунктов 2.7.4, 2.7.5, 2.7.6 и 2.7.7 пункта 2.7, пункта 2.12(1), подпунктов 2.12(1).1, 2.12(1).2, 2.12(1).3 раздела 2 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утв. решением Волгоградской городской Думы от 21.10.2015 N 34/1091"

Волгоградский областной суд

в составе судьи Кубасова И. Г.,

при секретаре Фоменко А.А.,

с участием прокурора Деревянченко С.В.,

рассмотрев 15 января 2020 года в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Волгоградской области о признании недействующими со дня вступления в законную силу решения суда подпункта 2.6.2 пункта 2.6, подпунктов 2.7.4, 2.7.5, 2.7.6 и 2.7.7 пункта 2.7, пункта 2.12.1, подпунктов 2.12.1.1, 2.12.1.2, 2.12.1.3 раздела 2 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утверждённых Решением Волгоградской городской Думы от 21.10.2015 N 34/1091 (ред. от 23.05.2018), установил:

решением Волгоградской городской Думы от 21.10.2015 N 34/1091 утверждены Правила благоустройства территории городского округа Волгоград (далее по тексту - Правила благоустройства). Данный документ был официально опубликован 29 октября 2015 года в печатном издании "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград", N 116, и со дня официального опубликования вступил в законную силу. В настоящее время действует в редакции решения Думы от 23.05.2018 года.

В соответствии с подпунктом 2.6.2 пункта 2.6 Правил благоустройства границы прилегающих территорий определяются по согласованию с собственниками зданий (помещений в них) и сооружений, участвующими в благоустройстве данных территорий. Граница и содержание прилегающих к многоквартирному жилому дому территорий определяются решением собственников помещений данного дома. Определение границ уборки территорий в соответствии с соглашениями о благоустройстве (уборке) территории общего пользования осуществляется соответствующими территориальными структурными подразделениями администрации Волгограда или уполномоченными ими муниципальными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства районов Волгограда с составлением схематических карт, по дорожной сети - отраслевым (функциональным) структурным подразделением администрации Волгограда, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград, по согласованию с ними.

Один экземпляр схематических карт передается хозяйствующему субъекту или физическому лицу для организации уборочных работ, второй - для координации и контроля находится в территориальном структурном подразделении администрации Волгограда (отраслевом (функциональном) структурном подразделении администрации Волгограда, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград).

На территории Волгограда запрещается:

Сжигать все виды отходов на придомовой территории, на контейнерных площадках и в мусоросборниках (за исключением использования для сжигания специальных установок, применение которых согласовано в установленном порядке) (подпункт 2.7.4 пункта 2.7 Правил благоустройства).

Сбрасывать все виды отходов, в том числе жидкие бытовые отходы, в колодцы подземных инженерных коммуникаций, водоемы, овраги, на рельеф местности (подпункт 2.7.5 пункта 2.7 Правил благоустройства).

Размещать отходы вне установленных для этого мест (подпункт 2.7.6 пункта 2.7 Правил благоустройства).

Складировать на открытом воздухе мусор, грунт, отходы строительного производства и сыпучие материалы (грунт, песок, гипс, цемент и т.д.) без их укрытия, препятствующего выветриванию (подпункт 2.7.7 пункта 2.7 Правил благоустройства).

Физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели в силу закона или договора принявшие на себя обязательства содержать территории, здания, строения, сооружения, обязаны своевременно вывозить мусор и отходы, размещать их в установленном месте (пункт 2.12.1 Правил благоустройства).

Накопление, складирование ТКО от многоквартирных и индивидуальных жилых домов и административных зданий, объектов социальной сферы, общественного питания и бытового обслуживания, торговых объектов производится в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с ТКО в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы), в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках (подпункт 2.12.1.1 раздела 2 Правил благоустройства).

Накопление, складирование крупногабаритных отходов в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с ТКО осуществляется потребителями в бункеры, расположенные на контейнерных площадках, либо на специальных площадках для складирования крупногабаритных отходов (подпункт 2.12.1.2 раздела 2 Правил благоустройства).

Транспортирование сыпучих материалов (грунт, песок, щебень и т.п.), отходов производится транспортом, оборудованным закрывающим кузов пологом, исключающим выветривание перевозимого груза (подпункт 2.12.1.3 раздела 2 Правил благоустройства).

Заместитель прокурора Волгоградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 2.6.2 пункта 2.6, подпунктов 2.7.4, 2.7.5, 2.7.6 и 2.7.7 пункта 2.7, пункта 2.12.1, подпунктов 2.12.1.1, 2.12.1.2, 2.12.1.3 раздела 2 Правил благоустройства, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), Федеральному закону от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ), а также Правилам обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156.

В судебном заседании прокурор прокуратуры города Волгограда Деревянченко С.В., действующий на основании доверенности и представляющий интересы заместителя прокурора Волгоградской областной прокуратуры, требования поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители ответчиков Волгоградской городской Думы Орлов В.Ю. и главы города Волгограда Зацепина Л.А., действующие на основании доверенностей, заявленные требования признали в полном объёме, пояснив, что в настоящее время подготовлен проект изменений в Правила благоустройства города Волгограда, учитывающий правовые позиции, изложенные в исковом заявлении, являющемся предметом судебного разбирательства в настоящем деле.

Согласно абзацу 18 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Таким образом, исходя из буквального толкования приведенной нормы, благоустройство территории представляет собой совокупность действий по выполнению определенных задач, которая не предусматривает установление каких-либо запретов.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что оспариваемые в части Правила благоустройства территории городского округа Волгоград утверждены решением Волгоградской городской Думы от 21 октября 2015 года N 34/1091.

Нормативный правовой акт подписан главой городского округа Волгоград, его первоначальный текст опубликован в издании "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград", N 116 29.10.2015 и вступил в силу со дня его опубликования и в настоящее время действует в редакции от 23.05.2018 N 66/1973.

Правила благоустройства территории городского округа Волгоград (далее - Правила) разработаны в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Жилищным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", нормативными правовыми актами по разделам санитарной очистки, благоустройства и озеленения населенных пунктов (пункт 1.1).

Правила устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования для всех юридических лиц независимо от их правового статуса и форм хозяйственной деятельности, физических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также должностных лиц, ответственных за благоустройство территорий, при проектировании, строительстве, создании, эксплуатации и содержании объектов благоустройства территории городского округа Волгоград (пункт 1.2).

Определяя компетенцию Волгоградской городской Думы на принятие оспариваемого решения, суд принимает во внимание то обстоятельство, что пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

Согласно части 1 статьи 7 названного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 данной правовой нормы муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На уровне городского округа город Волгоград наделен полномочиями по утверждению правил благоустройства территорий городского округа Волгоград, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

Утверждение правил благоустройства территории городского округа Волгоград, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа Волгоград в соответствии с указанными правилами отнесены к полномочиям городской Думы как представительного органа муниципального образования подпунктом 24 пункта 1 статьи 5 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 N 20/362 ((ред. от 26.06.2019).

Форма муниципального нормативного правового акта, порядок его подписания и опубликования соответствуют положениям статьи 26 Устава города-героя Волгограда.

Вместе с тем Волгоградский областной суд находит обоснованными доводы прокурора о несоответствии оспариваемых норм Правил благоустройства законодательству, имеющему большую юридическую силу, в силу следующего.

В соответствии со статьями 5 и 6 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) к полномочиям Российской Федерации отнесено утверждение правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, а к полномочиям субъектов РФ - организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов и утверждение порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления).

Пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, помимо прочего, участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

В силу пункта 4 статьи 8 Федерального закона N 89-ФЗ указанное участие осуществляется посредством: создания и содержания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; определения схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организации экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Поскольку органы местного самоуправления не обладают полномочиями по нормативному регулированию вопросов организации и осуществления деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, подпункты 2.7.4, 2.7.5, 2.7.6 и 2.7.7 пункта 2.7, пункта 2.12.1, подпунктов 2.12.1.1, 2.12.1.2, 2.12.1.3 раздела 2 Правил благоустройства, регулирующие вопросы организации и осуществления деятельности по обращению с ТКО, приняты Волгоградской городской Думой с превышением полномочий и за пределами предоставленной компетенции.

В соответствии с руководящими разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" не исключается возможность воспроизведения в муниципальных нормативных правовых актах положений федерального законодательства. Однако несоблюдение таких норм не должно приводить к привлечению к административной ответственности за нарушение данного запрета.

Согласно пункту 28 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Вместе с тем оспариваемые нормы Правил благоустройства не являются воспроизведением положений действующего законодательства (статья 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьи 39, 44, 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 18, 30, Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", статьи 11, 12, 14 Федерального закона N 89-ФЗ, разд. 2 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156, разд. 2 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территории населенных мест" (утверждены приказом Минздрава СССР от 05.08.1988 N 4690-88), а содержат собственное правовое регулирование, возлагающее за пределами компетенции на неопределенный круг лиц различные обязанности.

Так, подпункт 2.7.4 пункта 2.7 Правил благоустройства, запрещающий сжигать все виды отходов на придомовой территории, на контейнерных площадках и в мусоросборниках, противоречит подпункту "д" пункта 13 Типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156, статье 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ, поскольку помимо закрепленных в положениях федерального законодательства мест дополнительно определяет запрет на сжигание отходов на придомовой территории, в мусоросборниках.

Подпункт 2.7.5 пункта 2.7 Правил благоустройства вопреки правовому регулированию, изложенному в статье 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ, дополнительно запрещает сбрасывать все виды отходов, в том числе жидкие бытовые отходы, в колодцы подземных инженерных коммуникаций, водоемы, овраги, на рельеф местности.

Подпункт 2.7.6 пункта 2.7 Правил благоустройства запрещает размещать отходы вне установленных для этого мест, в то время как пунктом 15 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами определено, что потребителям запрещается складировать твердые коммунальные отходы вне контейнеров или в контейнеры, не предназначенные для таких видов отходов, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Суд учитывает, что федеральным законодательством не установлен запрет складировать на открытом воздухе мусор, грунт, отходы строительного производства и сыпучие материалы (фунт, песок, гипс, цемент и т.д.) без их укрытия, препятствующего выветриванию. С учётом указанного подпункт 2.7.7 пункта 2.7 Правил благоустройства, которым такой запрет установлен на территории г. Волгограда, не соответствует федеральному законодательству.

Частью 9 статьи 55.25 Градостроительного Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения, обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

При этом согласно действующему порядку обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156, потребители осуществляют складирование ТКО в местах (площадках) накопления ТКО, определенных договором, в соответствии со схемой обращения с отходами, складирование ТКО допускается в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором, потребители осуществляют складирование ТКО и крупногабаритных отходов, транспортирование ТКО осуществляется оператором по обращению с ТКО, вывоз крупногабаритных отходов возможен самостоятельно потребителем путем их доставки на площадку для их складирования.

Однако пунктом 2.12.1 и подпунктами 2.12.1.1, 2.12.1.2, 2.12.1.3 Правил благоустройства на физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей возложены не предусмотренные действующим законодательством обязанности и ограничения по вывозу мусора и отходов, размещения их в установленном месте; не регламентирована возможность складирования потребителями ТКО в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором, по складированию и вывозу крупногабаритных отходов.

При таком положении суд приходит к выводу о том, что наряду с воспроизводством положений федерального законодательства административный ответчик осуществил собственное правовое регулирование, и, таким образом, правовая конструкция оспариваемых в настоящем деле норм влечет возможность привлечения к ответственности как по Кодексу об административных правонарушениях РФ (статьи 6.3, 8.1, 8.2, 8.6, 8.21 КоАП РФ), так и по Кодексу Волгоградской области об административной ответственности (статья 8.7), что не может быть признано допустимым.

Кроме того, пунктами 13 и 14 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросу регулирования правил благоустройства отнесено участие, в том числе финансовое, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; определение границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона Волгоградской области от 10.07.2018 N 83-ОД "О порядке определения органами местного самоуправления границ прилегающих территорий" (далее - Закон N 83-ОД) границы прилегающих территорий определяются правилами благоустройства территории муниципального образования Волгоградской области в случае, если правилами благоустройства предусмотрено участие собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков в содержании прилегающих территорий.

Границы прилегающей территории определяются в отношении территорий общего пользования, которые прилегают (то есть имеют общую границу) к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, в зависимости от расположения зданий, строений, сооружений, земельных участков в существующей застройке, вида их разрешенного использования и фактического использования, их площади и протяженности указанной общей границы, а также иных требований Закона N 83-ОД.

В границы прилегающих территорий не включаются дороги, проезды и другие объекты транспортной инфраструктуры, парки, скверы, бульвары, береговые полосы, а также иные территории, содержание которых является обязанностью собственника и (или) правообладателя расположенного на них имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации или договором.

Подготовка схемы границ прилегающей территории обеспечивается уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования Волгоградской области за счет средств местного бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством.

Между тем, подпункт 2.6.2 пункта 2.6 Правил благоустройства не соответствует приведённому выше Закону N 83-ОД, поскольку указанной нормой предусматривается для определения границ прилегающих территорий согласование их с собственниками зданий (помещений в них) и сооружений, участвующими в благоустройстве, а также получение решения собственников помещений многоквартирного дома для определения границ и содержания прилегающих к жилому дому территорий, т.е. в отсутствие полномочий органом местного самоуправления установлен иной порядок определения границ прилегающих территорий.

При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению в полном объёме. Учитывая, что оспариваемые в части Правила благоустройства применялись, и на их основании были реализованы права и обязанности граждан и организаций, Волгоградский областной суд с учетом положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", полагает необходимым признать оспариваемые в части Правила благоустройства недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 215 - 217 КАС РФ, суд решил:

признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 2.6.2 пункта 2.6, подпункты 2.7.4, 2.7.5, 2.7.6 и 2.7.7 пункта 2.7, пункт 2.12.1, подпункты 2.12.1.1, 2.12.1.2, 2.12.1.3 раздела 2 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утверждённых Решением Волгоградской городской Думы от 21.10.2015 N 34/1091 (ред. от 23.05.2018).

Возложить на Волгоградскую городскую Думу обязанность опубликовать сообщение о решении суда в печатном издании "Городские вести" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам 3-его апелляционного суда общей юрисдикции (г. Сочи) в течение 1 месяца через Волгоградский областной суд.

Судья

И.Г. Кубасов

Мотивированное решение изготовлено

22 января 2020 года

Судья: И.Г. Кубасов