Решение Алтайского краевого суда от 14 сентября 2015 г. N 3-171/2015 (ключевые темы: социальные выплаты - чрезвычайная ситуация - капитальный ремонт - капитальный ремонт жилых помещений - межрегиональная инспекция) (отменено)

Решение Алтайского краевого суда от 14 сентября 2015 г. N 3-171/2015

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2015 г. N 51-АПГ15-28 настоящее решение отменено

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О. и Ф.И.О. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим отдельного положения Порядка предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 17 июня 2015 года N 234, установил:

постановлением Администрации Алтайского края от 17 июня 2015 года N 234, опубликованном 18 июня 2015 года на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.qov.ru), номер опубликования 2200201506180002, утвержден Порядок предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края (далее - Порядок).

Ф.И.О. и Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О., каждый в отдельности, обратились в Алтайский краевой суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству отдельного положения Порядка и просили признать недействующей следующую норму:

- абзац 4 пункта 4, которым определено, что право на получение социальной выплаты имеют граждане, не имеющие другого жилого помещения, пригодного для проживания, или имеющие другое жилое помещение, также поврежденное в результате паводка и требующее проведения капитального ремонта на день объявления режима чрезвычайной ситуации в части слов "и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты".

В обоснование заявленных требований каждый из заявителей ссылается на то, что в результате наводнения, произошедшего в мае-июне 2014 года в Алтайском крае, жилые дома, в которых каждый из них проживал со своей семьей, были затоплены и требуется проведение капитального ремонта фундамента, стен, замена пола. Однако в предоставлении мер государственной поддержки заявителям отказано, в связи с наличием у них в собственности на момент подачи заявления о предоставлении социальной выплаты иного жилого помещения.

Ф.И.О. и Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О. указывают, что оспариваемое ими положение абзаца 4 пункта 4 в части слов "и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты" противоречит предписаниям Федерального конституционного закона Российской Федерации от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федеральному закону Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановлению Правительства Российской Федерации от 07 мая 2015 г. N 447, утвердившему Правила предоставления в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение реализации мероприятий по проведению капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводков, произошедших на территории Российской Федерации, не содержащим такого условия для получения мер социальной поддержки как отсутствие другого жилого помещения, пригодного для проживания, на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты.

Заявители полагают, что субъект Российской Федерации, установив дополнительные условия для получения мер социальной поддержки, вышел за пределы полномочий, что повлекло нарушение их прав на получение таких мер.

Определением судьи от 09 сентября 2015 года в соответствии с требованиями части 4 статьи 151 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дела по заявлениям Ф.И.О. и Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О. объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Администрация Алтайского края представила письменные возражения.

В судебном заседании Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О., его представитель Ф.И.О., Ф.И.О. на удовлетворении заявленных требований настаивают.

Представитель Администрации Алтайского края Ф.И.О. возражает против удовлетворения заявленных требований, считает, что принимая оспариваемое постановление, Администрация края действовала в пределах своих полномочий, его содержание соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы заявителей.

Выслушав заявителей Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О., его представителя Ф.И.О., представителя заинтересованного лица - Ф.И.О., заключение прокурора Фоминой П. В., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела и оценив в совокупности имеющиеся доказательства, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Предметом правового регулирования оспариваемого акта являются общественные отношения по осуществлению мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, находящиеся согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательное разграничение полномочий органов государственной власти в названной сфере закреплено в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - ФЗ N 68-ФЗ).

Действие приведенного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно подпункту "м" статьи 10 указанного Федерального закона Правительство Российской Федерации, в том числе, принимает решения о выплате единовременной материальной помощи гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев оказания единовременной материальной помощи, а также круга лиц, которым указанная помощь будет оказана.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие решений об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены (п.п. "л" п. 1 ст. 11 Федерального закона N 68-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона N 68-ФЗ граждане Российской Федерации имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, на медицинское обслуживание, компенсации и социальные гарантии за проживание, и работу в зонах чрезвычайных ситуаций, на получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 18 указанного Федерального закона, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (п. 2 этой же статьи).

Из анализа норм статей 7, 8, 31, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.

Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации дискреционных полномочий по установлению дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств, объективных показателей социально-экономического положения субъекта Российской Федерации.

Следовательно, реализация полномочий, предусмотренных подпунктом "л" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ по принятию решений об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены, напрямую зависит за счет средств какого бюджета принимаются такие решения.

В результате паводка в мае-июне 2014 года Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Ф.И.О. объявлен режим чрезвычайной ситуации на всей территории Алтайского края, в связи с чем Администрацией Алтайского края приняты постановления от 29 мая 2014 г. N 254 "О введении режима чрезвычайной ситуации для органов управления и сил Алтайской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" и от 04 июня 2014 г. N 264 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории Алтайского края".

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 10 сентября 2014 г. N Пр-2166 постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2015 г. N 447 утверждены Правила предоставления в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение реализации мероприятий по проведению капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводков, произошедших на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 настоящие Правила устанавливают порядок и условия предоставления в 2015 году Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам Республики Алтай и Алтайского края на финансовое обеспечение реализации мероприятий по проведению капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводков, произошедших на территории Российской Федерации.

В силу положений пункта 4 Правил в качестве условия предоставления субъекту Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов предусмотрено наличие утвержденного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации порядка реализации мероприятий по проведению капитального ремонта жилищного фонда с указанием срока подачи гражданами в соответствующий орган субъекта Российской Федерации заявлений о проведении капитального ремонта поврежденного жилищного фонда.

Постановлением Администрации Алтайского края от 17 июня 2015 г. N 234 утвержден Порядок предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края (далее - Порядок).

В силу пункта 11 Порядка социальная выплата предоставляется за счет иных межбюджетных трансфертов, поступивших из федерального бюджета в бюджет Алтайского края на цели, указанные в пункте 1 настоящего Порядка.

Из анализа указанных норм законодательства следует, что финансирование социальной выплаты, предусмотренной оспариваемым нормативным правовым актом, полностью производится за счет средств федерального бюджета, средств бюджета Алтайского края на это не предусмотрено.

Таким образом, субъект Российской Федерации при утверждении Порядка предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края, не вправе включать дополнительные условия для предоставления гражданам единовременных денежных выплат.

Согласно подпункту "а" пункта 5 Правил предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов для реализации мер социальной поддержки граждан, трансферты предоставляются на финансовое обеспечение реализации мероприятий по предоставлению мер поддержки гражданам, являющимся на день объявления режима чрезвычайной ситуации собственниками жилых помещений, поврежденных в результате паводков и требующих проведения капитального ремонта, которые проживают в населенных пунктах, подвергшихся паводкам, и не имеют другого жилого помещения, пригодного для проживания, или имеют другое жилое помещение, также поврежденное в результате паводков и требующее проведения капитального ремонта, в виде капитального ремонта указанных жилых помещений и (или) финансовой поддержки его проведения.

Пунктом 4 Порядка предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края, определено, что право на получение социальной выплаты имеют граждане, отвечающие в совокупности следующим условиям:

являющиеся собственниками поврежденных жилых помещений на день объявления режима чрезвычайной ситуации и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты;

проживавшие в населенных пунктах, подвергшихся паводку, на день объявления режима чрезвычайной ситуации;

не имеющие другого жилого помещения, пригодного для проживания, или имеющие другое жилое помещение, также поврежденное в результате паводка и требующее проведения капитального ремонта, на день объявления режима чрезвычайной ситуации и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты;

включенные в список граждан, жилые помещения которых повреждены в результате паводка, произошедшего в мае-июне 2014 года, и требуют проведения капитального ремонта.

Из положений подпункта "а" пункта 5 Правил следует, что Правительство Российской Федерации предусмотрело исчерпывающий перечень условий, при наличии которых гражданам, являющимся на день объявления режима чрезвычайной ситуации собственниками жилых помещений, поврежденных в результате паводков и требующих проведения капитального ремонта, предоставляются меры поддержки. Первое условие - указанные граждане проживают в населенных пунктах, подвергшихся паводкам, второе - они не имеют другого жилого помещения, пригодного для проживания, третье - или имеют другое жилое помещение, также поврежденное в результате паводков и требующее проведение капитального ремонта.

При этом федеральный законодатель не связывает предоставление мер поддержки гражданам, являющимся на день объявления режима чрезвычайной ситуации собственниками жилых помещений, поврежденных в результате паводков и требующих проведения капитального ремонта, с датой подачи заявления о предоставлении социальной выплаты.

Утверждение заявителей о том, что необходимость отсутствия такого жилого помещения требуется исключительно на дату объявления режима чрезвычайной ситуации, является несостоятельным, поскольку не основано на нормах подпункта "а" пункта 5 Правил предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов для реализации мер социальной поддержки граждан, и основано на ошибочном толковании норм материального права.

Из приведенных положений Правил следует, что совокупность условий, при наличии которых указанным гражданам, предоставляются меры поддержки, требуется на момент предоставления указанных мер.

Между тем, как усматривается из анализа оспариваемых норм регионального нормативного правового акта, субъект Российской Федерации изменил установленные федеральным нормативным правовым актом условия получения мер социальной поддержки гражданами, являющимися на день объявления режима чрезвычайной ситуации собственниками жилых помещений, поврежденных в результате паводков и требующих проведения капитального ремонта, установив дополнительное требование: отсутствие другого жилого помещения, пригодного для проживания, или наличие другого жилого помещения, также поврежденного в результате паводка и требующее проведения капитального ремонта, - "и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты".

Принимая оспариваемый нормативный правовой акт, субъект Российской Федерации не учел, что Правительство Российской Федерации путем издания нормативного правового акта от 07 мая 2015 г. N 447 определило условия, размеры и виды социальных выплат указанным гражданам, пострадавшим в результате паводков, произошедших на территории Алтайского края, а приведенное выше положение пункта 4 Правил предоставляет субъекту Российской Федерации право разработать только механизм (последовательность совершения действий полномочными органами и гражданами, сроки подачи заявлений) предоставления на установленных Правительством Российской Федерации требованиях к названной категории граждан и в утвержденных им же размерах мер социальной поддержки.

Представитель Администрации Алтайского края в судебном заседании не отрицала, что принятие дополнительного условия "на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты" не входит в полномочия субъекта Российской Федерации и не могло быть включено в оспариваемый Порядок предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края.

Принимая во внимание, что целью социальной поддержки является оказание безвозмездной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и в Правилах предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение реализации мероприятий по проведению капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводков, произошедших на территории Российской Федерации, не содержится указание на соблюдение в качестве условия предоставления мер поддержки гражданам, являющимся на день объявления режима чрезвычайной ситуации собственниками жилых помещений, поврежденных в результате паводков и требующих проведения капитального ремонта, даты подачи заявления о предоставлении социальной выплаты, суд не может согласиться с доводом Администрации Алтайского края, что оспариваемое положение Порядка, а именно, абзац 4 пункта 4 в части слов "и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты" принято во исполнение требований приведенного федерального законодательства.

Действующее федеральное законодательство не предусматривает право субъекта Российской Федерации в случае предоставления за счет поступающих из федерального бюджета средств мер социальной поддержки гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации, вызванной паводком в мае-июне 2014 года, устанавливать дополнительные условия для предоставления мер поддержки, в данном случае, в виде даты подачи заявления о предоставлении социальной выплаты.

Не имеет правового значения для разрешения данного дела отсутствие у прокуратуры Алтайского края каких-либо замечаний при составлении проекта постановления Администрации края "Об утверждении Порядка предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края", равно как и наличие положительного экспертного заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что абзац 4 пункта 4 Порядка предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 17 июня 2015 года N 234, в части слов "и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты" следует признать недействующим как противоречащий федеральному законодательству, со дня вступления настоящего решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

заявления Ф.И.О., Ф.И.О., Ф.И.О. и Ф.И.О. удовлетворить.

Признать абзац 4 пункта 4 Порядка предоставления гражданам социальных выплат для проведения капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводка, произошедшего на территории Алтайского края, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 17 июня 2015 года N 234, в части слов "и на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты" недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (апелляционного представления) в Верховный Суд Российской Федерации через Алтайский краевой суд.