Постановление Конституционного Суда Республики Ингушетия от 25 марта 2020 г. N 25-П "По делу о проверке конституционности статьи 3.1 и части 4 статьи 7 Закона Республики Ингушетия "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия" в связи с жалобой гражданина Д.Б. Куштова"

Конституционный Суд Республики Ингушетия в составе Председателя А.К. Гагиева, судей И.Б. Доскиева и И.М. Евлоева,

с участием:

гражданина Д.Б. Куштова,

представителя Народного Собрания Республики Ингушетия Т.А. Измайлова,

полномочного представителя Правительства Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия М.С. Плиева,

руководствуясь статьей 96 (часть 3) Конституции Республики Ингушетия, пунктом 3 части 1 статьи 3, статьями 34, 70, 82, 92-96 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 3.1 и части 4 статьи 7 Закона Республики Ингушетия от 7 июля 2005 года N 31-РЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Д.Б. Куштова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Ингушетия оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика И.Б. Доскиева, объяснения представителей сторон, полномочного представителя Правительства Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия М.С. Плиева, выступление представителя прокуратуры Республики Ингушетия Л.М. Гарбаковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Ингушетия

установил:

1. Статья 3.1 Закона Республики Ингушетия от 7 июля 2005 года N 31-РЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия" предусматривает, что дополнительно к местам, в которых в соответствии с Федеральным законом запрещается проведение публичного мероприятия, в Республике Ингушетия проведение собраний, митингов, демонстраций и шествий запрещается в следующих местах:

1) мосты, тоннели, автомобильные дороги федерального, регионального и межмуниципального значения, а также непосредственно прилегающие к ним подъездные пути;

2) железнодорожные вокзалы, автовокзалы, аэропорты и территории, располагающиеся ближе пятидесяти метров от них;

3) здания, помещения, сооружения детских, образовательных, культовых, медицинских организаций, детские площадки и территории, располагающиеся ближе пятидесяти метров от них;

4) объекты связи, торговые и развлекательные комплексы (центры), рынки, остановки общественного транспорта и территории, располагающиеся ближе пятнадцати метров от них;

5) территории, непосредственно прилегающие к жилым домам;

6) проезжая часть, пешеходные и велосипедные дорожки, тротуары, непосредственно прилегающие к проезжей части, если отсутствует ограждение, препятствующее попаданию участников массовых мероприятий на проезжую часть, за исключением случаев проведения шествий и демонстраций.

Конституционность этого нормативного положения оспаривает гражданин Д.Б. Куштов. Как следует из жалобы и приложенных к нему документов, 16 января 2019 года заявитель подал в Правительство Республики Ингушетия уведомление о проведении митинга на площади перед Башней Согласия в г. Магасе или на площади перед Городским домом культуры г. Назрани. Однако проведение митинга не согласовано на основании статьи 3.1 закона.

В связи с этим заявитель полагает, что оспариваемое законоположение в той мере, в какой оно содержит чрезмерно широкий и не обоснованный региональными особенностями перечень мест, где проведение митинга запрещено, нарушает конституционные права граждан на участие в публичных мероприятиях и противоречит статье 30 Конституции Республики Ингушетия.

Как следует из статей 70, 92 и 93 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия", Конституционный Суд Республики Ингушетия по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод проверяет конституционность закона или иного нормативного акта Республики Ингушетия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм; при принятии решения Конституционный Суд Республики Ингушетия не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

В резолютивной части жалобы содержится также требование о проверке конституционности части 4 статьи 7 закона, однако в тексте жалобы и приложенных к ней материалах не приведены доводы в обоснование этого требования, а также в подтверждение того, что данная норма применена или подлежит применению в отношении заявителя. Следовательно, производство по настоящему делу в указанной части в силу части второй статьи 34, пункта 2 части первой статьи 40 и статьи 65 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Ингушетия по настоящему делу являются положения статьи 3.1 Закона Республики Ингушетия от 7 июля 2005 года N 31-РЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия" постольку, поскольку ими дополнительно к местам, определенным Федеральным законом, устанавливается чрезмерно расширенный перечень мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, демонстраций и шествий.

2. В соответствии со статьей 30 Конституции Республики Ингушетия в Республике Ингушетия граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Эта норма основана на положении статьи 31 Конституции Российской Федерации, также предусматривающей право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Это право является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Республике Ингушетия как демократическом и правовом государстве (статья 1 Конституции Республики Ингушетия).

Право на свободу мирных собраний относится к числу фундаментальных прав личности, признаваемых международным правом. Согласно статье 20 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что осуществление этого права не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Европейский Суд по правам человека в своей практике исходит из того, что в демократическом обществе свобода собраний является фундаментальным правом и наряду со свободой мысли, совести и религии составляет основу такого общества и введение ограничений, не отвечающих перечисленным целям, расценивается как нарушение статьи 11 Конвенции (постановление от 23 октября 2008 года по делу "Сергей Кузнецов против России"); государство должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить это право (постановление от 26 июля 2007 года по делу "Баранкевич против России"), Большое значение данного конституционного права обусловлено тем, что оно обеспечивает гражданам реальную возможность оказывать влияние на организацию и осуществление государственной и муниципальной власти и благодаря этому способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством. Это возлагает на государство обязанность осуществлять в данной сфере такое правовое регулирование, которое на основе баланса частных и публичных интересов обеспечивает гражданам реальную возможность через организацию и проведение публичных мероприятий отстаивать свою позицию и заявлять требования по общественно-политическим вопросам, и тем самым оказывать влияние на деятельность органов публичной власти.

В соответствии со статьей 54 (часть 3) Конституции Республики Ингушетия права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, законодатель должен проявлять разумную сдержанность при осуществлении законодательного регулирования рассматриваемых правоотношений, которое не должно приводить к чрезмерному государственному вмешательству в организацию публичных мероприятий и необоснованным ограничениям свободы собраний, и во всяком случае не должно вводить ограничения, не являющиеся необходимыми в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

При этом законодатель не освобождается от обязанности проявлять необходимую заботу о поддержании общественного порядка и безопасности в ходе проведения публичных мероприятий, в том числе путем установления ограничений, касающихся мест проведения публичных мероприятий. Такие ограничения установлены Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", статьей 8 которого предусмотрено, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. Частью 2 данной статьи определены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Одновременно федеральный закон наделяет субъекты Российской Федерации правом в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2 статьи 8).

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос реализации субъектами Российской Федерации своих полномочий в сфере совместного ведения, сформулировал правовую позицию, согласно которой, осуществляя такое регулирование, субъекты Российской Федерации должны избегать вторжения в предметы федерального ведения и не полномочны имплементировать в законодательство процедуры и условия, искажающие само существо тех или иных конституционных прав, снижать уровень их основных гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, а также самостоятельно, за пределами установленных федеральными законами рамок, вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые может устанавливать только федеральный законодатель. Соответственно, исполнение субъектами Российской Федерации предоставленного частью 2.2 статьи 8 названного Федерального закона полномочия по дополнительному законодательному определению мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, требует от них последовательного соблюдения установленных федеральным законодателем правил организации и проведения публичных мероприятий, что предполагает возможность установления таких мест исключительно на основе учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, и подразумевает недопустимость произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний (Постановление Конституционного Суда РФ от 1 ноября 2019 года N 33-П).

3. Оспариваемой нормой закона установлен запрет на проведение публичных мероприятий в ряде мест, к числу которых отнесены, в частности, мосты, тоннели, автомобильные дороги федерального, регионального и межмуниципального значения, а также непосредственно прилегающие к ним подъездные пути; железнодорожные вокзалы, автовокзалы, аэропорты и территории, располагающиеся ближе пятидесяти метров от них; здания, помещения, сооружения детских, образовательных, культовых, медицинских организаций, детские площадки и территории, располагающиеся ближе пятидесяти метров от них; объекты связи, торговые и развлекательные комплексы (центры), рынки, остановки общественного транспорта и территории, располагающиеся ближе пятнадцати метров от них; территории, непосредственно прилегающие к жилым домам; проезжая часть, пешеходные и велосипедные дорожки, тротуары, непосредственно прилегающие к проезжей части, если отсутствует ограждение, препятствующее попаданию участников массовых мероприятий на проезжую часть, за исключением случаев проведения шествий и демонстраций.

Данная норма устанавливает общий запрет на проведение публичного мероприятия на значительной территории в целях предотвращения возможных нарушений прав человека, правопорядка и общественной безопасности, что не может быть признано правомерным и отвечающим требованиям статей 1 (часть 1), 16 (часть 1), 17, 30, 54 (часть 3) Конституции Республики Ингушетия. Подобный абстрактный запрет, установленный без учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, без определения реальной степени угроз правам человека и общественной безопасности, а также возможности сведения к минимуму создаваемых публичным мероприятием неудобств и издержек, приводит к несоразмерному ограничению конституционного права на свободу собраний. В наибольшей степени эта несоразмерность очевидна в случаях установления запрета проведения публичных мероприятий на территориях, прилегающих к перечисленным объектам, особенно повсеместно расположенным (жилые дома, образовательные и медицинские организации, детские площадки, подъездные дороги, остановки и т.д.), чем создается барьер для реализации на территории республики права на свободу мирных собраний вблизи почти любых строений.

Оценивая конституционность установленных законодателем Республики Ингушетия запретов на организацию публичных мероприятий, Конституционный Суд Республики Ингушетия приходит к выводу, что по существу такие ограничения общего характера сводят к минимуму возможность реализации гражданами конституционного права на проведение мирных акций вне специально отведенных мест, определенных Правительством Республики Ингушетия.

В судебном заседании представитель Народного Собрания Республики Ингушетия признал, что оспариваемая норма регионального закона противоречит статье 30 Конституции Республики Ингушетия и установленный ею перечень мест, в которых запрещается проведения публичных мероприятий, сформулирован без учета каких-либо региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральном законе. Представитель прокуратуры Республики Ингушетия сообщил суду, что прокуратура Республики Ингушетия в порядке статьи 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" направила в Народное Собрание Республики Ингушетия предложение о внесении в Закон Республики Ингушетия "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия" изменений, учитывающих правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении от 1 ноября 2019 года N 33-П.

Таким образом, статья 3.1 Закона Республики Ингушетия "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия" не соответствует Конституции Республики Ингушетия, ее статье 30 во взаимосвязи со статьей 54 (часть 3), в той мере, в какой ею устанавливается перечень мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, без учета объективных региональных особенностей и условий, без учета действительной угрозы правам и свободам человека и гражданина, законности, правопорядку и общественной безопасности и без разрешения вопроса о соразмерности запрета их проведения степени такой угрозы.

Исходя из изложенного, руководствуясь частью первой статьи 68, статьями 65, 69-71, 75, 96 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия", Конституционный Суд Республики Ингушетия

постановил:

1. Признать статью 3.1 Закона Республики Ингушетия от 7 июля 2005 года N 31-РЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия" не соответствующей Конституции Республики Ингушетия, ее статьям 30 и 54 (часть 3) в той мере, в какой она устанавливает места, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, без учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, и действительной угрозы правам и свободам человека и гражданина, законности, правопорядку и общественной безопасности и без разрешения вопроса о соразмерности запрета их проведения степени такой угрозы.

2. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности части 4 статьи 7 Закона Республики Ингушетия от 7 июля 2005 года N 31-РЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях на территории Республики Ингушетия".

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 74 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Ингушетия. Постановление должно быть также опубликовано в Вестнике Конституционного Суда Республики Ингушетия и на официальном сайте Конституционного Суда Республики Ингушетия в сети Интернет (www.ks-ri.ru).

Конституционный Суд Республики Ингушетия
N 25-П