Рекомендация Международной Организации Труда от 12 июня 2015 г. N 204 о переходе от неформальной к формальной экономике (с изменениями и дополнениями)

Рекомендация Международной Организации Труда от 12 июня 2015 г. N 204
о переходе от неформальной к формальной экономике

Генеральная конференция Международной организации труда,

созванная в Женеве Административным советом Международного бюро труда и собравшаяся на свою 104-ю сессию 1 июня 2015 года,

признавая, что широкие масштабы неформальной экономики во всех ее проявлениях являются основной проблемой в плане реализации прав работников, включая основополагающие принципы и права в сфере труда, а также в отношении социальной защиты, достойных условий труда, инклюзивного развития и принципов господства права, и негативно сказываются на развитии жизнеспособных предприятий, государственных доходах, сфере деятельности правительства, в частности, с точки зрения экономической, социальной и экологической политики, прочности учреждений и справедливой конкуренции на национальных и международных рынках;

признавая, что большинство людей оказываются в неформальной экономике не по своей воле, а по причине отсутствия возможностей трудоустройства в формальной экономике и получения средств к существованию иным способом;

напоминая, что дефициты достойного труда - отказ в правах в сфере труда, отсутствие возможностей трудоустройства на достаточно качественных рабочих местах, неадекватная социальная защита и отсутствие социального диалога - наиболее остро проявляются в неформальной экономике;

подтверждая, что неформальные отношения имеют многочисленные причины, в том числе связанные с проблемами управления и структурными вопросами, и что благодаря государственной политике может быть ускорен процесс перехода к формальной экономике в контексте социального диалога;

напоминая о Филадельфийской декларации 1944 года, Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизме ее реализации 1998 года и Декларации МОТ о социальной справедливости в целях справедливой глобализации 2008 года;

вновь подтверждая важность восьми основополагающих конвенций МОТ и других соответствующих международных трудовых норм, а также актов Организации Объединенных Наций, перечисленных в Приложении;

напоминая о резолюции и заключениях о достойном труде и неформальной экономике, принятых Международной конференцией труда на ее 90-й сессии (2002 г.), и о других соответствующих резолюциях и заключениях, перечисленных в Приложении;

подтверждая, что переход от неформальной к формальной экономике является важнейшей предпосылкой обеспечения инклюзивного развития и реализации целей достойного труда для всех;

признавая необходимость для членов Организации предпринять безотлагательные надлежащие меры во имя обеспечения перехода работников и экономических единиц из неформальной в формальную экономику и при этом обеспечить сохранение и расширение средств существования в ходе этого перехода;

признавая, что организации работодателей и работников играют важную и активную роль в процессе перехода от неформальной к формальной экономике;

решив принять ряд предложений, касающихся перехода от неформальной к формальной экономике, что является пятым пунктом повестки дня сессии;

решив придать этим предложениям форму рекомендации,

принимает сего двенадцатого дня июня месяца две тысячи пятнадцатого года следующую рекомендацию, которая может именоваться Рекомендацией 2015 года о переходе от неформальной к формальной экономике.

I. Цели и сфера охвата

1. Настоящая Рекомендация предоставляет членам Организации основные ориентиры, касающиеся:

a) содействия переходу работников и экономических единиц из неформальной в формальную экономику, соблюдая основополагающие права работников и обеспечивая возможности получения гарантированных доходов и средств к существованию, а также приобретения навыков предпринимательства;

b) стимулирования процесса создания и сохранения предприятий и обеспечения их жизнеспособности, а также достойных рабочих мест в формальной экономике и обеспечения согласованности и последовательности макроэкономической политики, политики в сфере занятости, социальной защиты, а также других направлений социальной политики;

c) предотвращения информализации рабочих мест в формальной экономике.

2. Применительно к настоящей Рекомендации термин "неформальная экономика":

a) относится ко всей экономической деятельности работников и экономических единиц, которые в силу законодательства или на практике вовсе не охватываются или охватываются не в полной мере формальными отношениями;

b) не охватывает противозаконную деятельность, в частности, оказание услуг или производство, продажу, обладание или пользование товарами, запрещенными законом, включая производство и незаконный оборот наркотиков, незаконное производство оружия и торговлю им, торговлю людьми и отмывание денег, по определению соответствующих международных договоров.

3. Применительно к настоящей Рекомендации "экономические единицы" неформальной экономики включают:

a) производственные единицы, использующие наемную рабочую силу;

b) производственные единицы, находящиеся в собственности лиц, работающих за собственный счет либо в одиночку, либо прибегая к помощи неоплачиваемых помогающих работающих членов семьи;

c) кооперативы, социальные экономические единицы и экономические товарищества.

4. Настоящая Рекомендация применяется ко всем работникам и экономическим единицам, включая предприятия, предпринимателей и домохозяйства в неформальной экономике, в частности:

a) лиц, действующих в неформальной экономике, являющихся собственниками экономических единиц или эксплуатирующих их, в том числе:

i) лиц, работающих за собственный счет;

ii) работодателей;

iii) членов кооперативов, а также социальных экономических единиц и экономических товариществ;

b) помогающих работающих членов семьи, независимо от того, заняты ли они в экономических единицах формальной или неформальной экономики;

c) наемных работников, занимающихся неформальной деятельностью на предприятиях формального сектора или в их интересах, или в экономических единицах неформальной экономики или в их интересах, в том числе лиц, поддерживающих субподрядные отношения или занятых в производственно-сбытовых цепочках, но не ограничиваясь ими, или занятых в качестве оплачиваемых надомных работников в домохозяйствах;

d) работников, поддерживающих непризнанные или нерегламентированные трудовые отношения.

5. Неформальная работа может выполняться во всех секторах экономики как на государственных, так и на частных объектах.

6. Во исполнение положений пунктов 2-5 выше и учитывая многообразие форм неформальной экономики в государствах-членах, компетентный орган власти должен выявлять характер и масштабы неформальной экономики с учетом того, как она охарактеризована в настоящей Рекомендации, а также ее взаимосвязь с формальной экономикой. При этом компетентный орган должен прибегать к использованию трехсторонних механизмов с полноправным участием наиболее представительных организаций работодателей и работников, которые должны насчитывать в своих рядах, в соответствии со своей национальной практикой, представителей основанных на членстве представительных организаций работников и экономических единиц в неформальной экономике.

II. Руководящие принципы

7. В процессе формирования последовательных и комплексных стратегий, содействующих переходу к формальной экономике, члены Организации должны учитывать следующие параметры:

a) многообразие особенностей, обстоятельств и потребностей работников и экономических единиц в неформальной экономике, а также необходимость рассмотрения такого разнообразия, применяя специально разработанные для этого подходы;

b) особые национальные условия, законодательство, политику, практику и приоритеты в целях перехода к формальной экономике;

c) тот факт, что в целях стимулирования процесса перехода к формальной экономике могут использоваться различные и разнообразные стратегии;

d) необходимость согласованности и координации мер в рамках широкого спектра политических областей в процессе обеспечения перехода к формальной экономике;

e) реальное содействие защите прав человека всех лиц, занятых в неформальной экономике;

f) обеспечение достойного труда для всех благодаря соблюдению основополагающих принципов и прав в сфере труда законодательным порядком и на практике;

g) современные международные трудовые нормы, предоставляющие конкретные ориентиры по отдельным областям политики (см. Приложение);

h) содействие гендерному равенству и недопущение дискриминации;

i) необходимость уделения особого внимания лицам, которые оказываются особо уязвимыми перед наиболее серьезными дефицитами достойного труда в неформальной экономике, включая женщин, молодежь, мигрантов, пожилых людей, коренных и ведущих племенной образ жизни народов, лиц, живущих с ВИЧ или СПИДом или пораженных ими, лиц с ограниченными возможностями, домашних работников и фермеров, ведущих натуральное хозяйство, но не ограничиваясь ими;

j) сохранение и расширение в ходе перехода к формальной экономике предпринимательского потенциала, творческих способностей, динамизма, профессиональных навыков и способностей к новаторству работников и экономических единиц в неформальной экономике;

k) необходимость применения сбалансированного подхода, сочетающего в себе меры стимулирования и меры, направленные на обеспечение соблюдения норм;

l) необходимость предотвращения намеренного уклонения от формальной экономики или выхода из нее в целях избежания уплаты налогов и соблюдения социальных и трудовых законодательных и нормативных правовых актов и наказание за это.

III. Правовые и политические основы

8. Члены Организации должны осуществлять надлежащую оценку и диагностику факторов, особенностей, причин и обстоятельств с точки зрения неформальных отношений в национальном контексте, с тем чтобы оказывать воздействие на процесс разработки и исполнения законодательных и нормативных правовых актов, а также реализации политических и других мер, нацеленных на содействие переходу к формальной экономике.

9. Члены Организации должны принимать, пересматривать и обеспечивать соблюдение национальных законодательных и нормативных правовых актов и других мер в целях обеспечения должного охвата всех категорий работников и экономических единиц.

10. Члены Организации должны обеспечивать, чтобы в национальные стратегии или планы развития, а также стратегии и бюджеты сокращения масштабов бедности включались комплексные политические основы, содействующие переходу к формальной экономике, с учетом, по мере необходимости, роли органов власти различных уровней.

11. Эти комплексные политические основы должны учитывать следующие параметры:

a) содействие стратегиям инклюзивного роста, сокращения масштабов бедности и создания достойных рабочих мест в формальной экономике;

b) формирование соответствующих законодательных и нормативно-правовых основ;

c) содействие благоприятным условиям ведения бизнеса и осуществление инвестиций;

d) соблюдение и содействие реализации основополагающих принципов и прав в сфере труда;

e) объединение в организации и представление интересов работодателей и работников, а также содействие социальному диалогу;

f) содействие принципам равенства и недопущение любых форм дискриминации и насилия, в том числе насилия по гендерному признаку на рабочих местах;

g) содействие предпринимательству, микро-, малым и средним предприятиям, а также другим формам и моделям ведения бизнеса и экономических единиц, таких как кооперативы и другие социально-экономические единицы и экономические товарищества;

h) доступность общего образования, непрерывного обучения и развития профессиональных навыков;

i) доступность финансовых услуг, в том числе посредством нормативно- правовой базы, содействующей развитию инклюзивного финансового сектора;

j) доступность бизнес-услуг;

k) доступ к рынкам;

l) доступ к инфраструктуре и технологии;

m) содействие отраслевой политике;

n) установление минимальных уровней социальной защиты, там где таковые отсутствуют, и расширение сферы охваты социального обеспечения;

o) содействие стратегии местного развития как в городских, так и в сельских районах, включая регламентированный доступ к национальным природным ресурсам в целях обеспечения средств к существованию;

p) эффективная политика в области безопасности и гигиены труда;

q) эффективная и результативная работа служб инспекции труда;

r) гарантии получения доходов, включая тщательно разработанную политику в области минимальной оплаты труда;

s) реальный доступ к правосудию;

t) механизмы международного сотрудничества.

12. В процессе формирования и претворения в жизнь комплексных политических основ члены Организации должны осуществлять координацию действий органов власти различного уровня, а также сотрудничество между соответствующими органами и ведомствами, такими как, помимо прочих, налоговые органы, учреждения социального обеспечения, службы инспекции труда, органы таможенного контроля, миграционные службы и бюро по трудоустройству, с учетом национальных особенностей.

13. Члены Организации должны признать важность обеспечения гарантий получения доходов работниками и экономическими единицами в процессе перехода к формальной экономике благодаря предусмотрению для таких работников или экономических единиц механизмов, позволяющих обеспечить признание их прав на имеющееся у них имущество, а также за счет предусмотрения для них возможностей формализации их имущественных прав и доступа к земле.

IV. Политика в сфере занятости

14. Преследуя цель создания качественных рабочих мест в формальной экономике, члены Организации должны формировать и проводить в жизнь национальную политику в сфере занятости в соответствии с Конвенцией 1964 года о политике в области занятости (122) и превратить задачу обеспечения полной, достойной, продуктивной и свободно избранной занятости в главную цель своей национальной стратегии или национального плана развития и роста.

15. Члены Организации должны содействовать реализации всеобъемлющей политической программы в сфере занятости, опираясь на трехсторонние консультации; такая программа может включать следующие элементы:

a) макроэкономическую политику с ориентиром на занятость, которая бы стимулировала совокупный спрос, продуктивные инвестиции и структурные преобразования, содействовала развитию жизнеспособных предприятий, обеспечивала индекс доверия в деловых кругах и решала проблемы растущего неравенства;

b) торговую, промышленную, налоговую, инфраструктурную и отраслевую политику, содействующую занятости, обеспечивающую рост производительности и стимулирующую процессы структурных преобразований;

c) политику на уровне предприятий, содействующую жизнеспособным предприятиям и, в частности, условиям создания благоприятной среды, принимая во внимание резолюцию и заключения о содействии жизнеспособным предприятиям, принятые Международной конференцией труда на ее 96-й сессии (2007 г.), включая поддержку микро-, малым и средним предприятиям, предпринимательству и тщательно продуманным, прозрачным и широко известным нормативным правовым актам в целях стимулирования процесса формализации и справедливой конкуренции;

d) политику и учреждения в области рынка труда, нацеленные на оказание помощи малообеспеченным домашним хозяйствам, чтобы последние могли избежать бедности и получить доступ к свободно избранной занятости; к таким мерам относятся должным образом разработанная политика в сфере оплаты труда, включая минимальную заработную плату, системы социальной защиты, в том числе безвозмездные социальные выплаты, государственные программы и гарантии, а также расширение диапазона охвата служб занятости и оказание ими услуг лицам, занятым в неформальной экономике;

e) политику в области трудовой миграции, учитывающую потребности рынка труда и содействующую достойному труду и правам трудовых мигрантов;

f) политику в области общего образования и развития профессиональных навыков, стимулирующую процесс непрерывного обучения, отвечающую изменяющимся потребностям рынка труда и новым технологиям и признающую важность предшествующего обучения, к примеру в рамках систем неформального ученичества, что тем самым расширяет перспективы трудоустройства в формальной экономике;

g) всеобъемлющие меры активизации в целях облегчения для молодежи перехода от школьного обучения к трудовой деятельности, в первую очередь для тех, кто ущемлен в своих правах, такие как системы молодежных гарантий, предоставляющие им доступ к профессиональной подготовке и возможности продолжать продуктивно трудиться;

h) меры по содействию переходу из состояния безработицы или бездействия к трудовой деятельности, в частности, для длительно безработных лиц, женщин и других ущемленных в своих правах групп;

i) актуальные, доступные и современные системы информации о рынке труда.

V. Права и социальная защита

16. Члены Организации должны принимать меры по обеспечению достойного труда, а также соблюдению и содействию реализации основополагающих принципов и прав в сфере труда в отношении лиц, занятых в неформальной экономике, в частности, касательно:

a) свободы объединения и эффективного признания права на ведение коллективных переговоров;

b) ликвидации всех форм принудительного или обязательного труда;

c) эффективного упразднения детского труда;

d) ликвидации дискриминации в области труда и занятий.

17. Члены Организации должны:

a) предпринять незамедлительные меры в целях рассмотрения небезопасных и нездоровых условий труда, которые часто характерны для труда в неформальной экономике;

b) содействовать расширению защиты в области безопасности и гигиены труда на работодателей и работников в неформальной экономике.

18. В процессе перехода к формальной экономике члены Организации должны постепенно распространять законодательным путем и на практике на всех работников неформальной экономики социальное обеспечение, охрану материнства, достойные условия труда и минимальную заработную плату, которая бы учитывала потребности работников и соответствующие факторы, включая, но не ограничиваясь этим, прожиточный минимум и общий уровень оплаты труда в их стране.

19. В процессе установления и поддержания национальных минимальных уровней социальной защиты в рамках своих систем социального обеспечения и поощрения перехода к формальной экономике члены Организации должны уделять самое пристальное внимание потребностям и положению лиц, занятых в неформальной экономике, и их семей.

20. В процессе перехода к формальной экономике члены Организации должны постепенно расширять охват систем социального страхования, распространяя его на лиц, занятых в неформальной экономике, и, в случае необходимости, корректировать административные процедуры, а также размеры пособий и взносов с учетом их потенциальных возможностей по выплате взносов.

21. Члены Организации должны поощрять обеспечение материально доступного и качественного ухода за детьми и предоставление других видов услуг по уходу, с тем чтобы содействовать гендерному равенству с точки зрения предпринимательства или возможностей в сфере занятости и позволить им переходить в формальную экономику.

VI. Меры стимулирования, соблюдения и обеспечения соблюдения

22. Члены Организации должны принимать соответствующие меры, в том числе посредством сочетания профилактических мер, обеспечения соблюдения законов и применения эффективных санкций, в целях недопущения уклонения от уплаты налогов и от выплаты взносов в социальные фонды, а также от выполнения трудовых законодательных и нормативных правовых актов. Все меры стимулирования должны быть направлены на обеспечение действенного и своевременного перехода от неформальной к формальной экономике.

23. Члены Организации должны преодолевать, по мере возможности, препятствия на пути перехода к формальной экономике и принимать меры, содействующие борьбе с коррупцией и обеспечивающие эффективное управление.

24. Члены Организации должны предусматривать меры стимулирования процесса перехода к формальной экономике и пропагандировать преимущества такого перехода, включая расширение доступа к бизнес-услугам, финансам, инфраструктуре, рынкам, технологии, программам обучения и профессиональной подготовке, а также к имущественным правам.

25. Что касается перехода к формальной экономике микро- и малых экономических единиц, члены Организации должны:

a) осуществлять реформы по содействию предпринимательству благодаря снижению регистрационных издержек и сокращению продолжительности соответствующих процедур, а также посредством расширения доступа к услугам, например за счет информационных и коммуникационных технологий;

b) обеспечивать сокращение издержек соблюдения налогового законодательства благодаря внедрению упрощенных режимов исчисления налогов и платежей;

c) содействовать доступу к государственным закупкам, руководствуясь национальным законодательством, включая трудовое законодательство, посредством таких мер, как адаптация процедур и объемов закупок, предоставление услуг по профессиональной подготовке и консультированию по вопросам участия в государственных тендерах и установление квот для этих экономических единиц;

d) расширять доступ к финансовым услугам "равных возможностей", таким как кредиты и собственный капитал, платежные услуги, страхование, свободный капитал, гарантийные схемы, соответствующие размерам и потребностям этих экономических единиц;

e) содействовать доступности систем обучения предпринимательству, развития профессиональных навыков и адресных услуг в области развития бизнеса;

f) расширять доступ к системам социального обеспечения.

26. Члены Организации должны внедрять соответствующие механизмы или пересматривать действующие механизмы в целях обеспечения соблюдения национальных законодательных и нормативных правовых актов, в том числе за счет обеспечения признания и соблюдения трудового правоотношения, но не ограничиваясь этим, в целях содействия переходу к формальной экономике.

27. Члены Организации должны иметь адекватную и продуманную систему инспекции, расширять сферу охвата инспекции труда, распространяя ее на все рабочие места в неформальной экономике в целях обеспечения защиты работников, и оказывать консультативные услуги органам правоприменения, в том числе по методам рассмотрения условий труда в неформальной экономике.

28. Члены Организации должны принимать меры по обеспечению безотказного предоставления информации, оказанию содействия соблюдению соответствующих законодательных и нормативных правовых актов и наращиванию потенциальных возможностей заинтересованных сторон.

29. Члены Организации должны внедрять эффективные и доступные процедуры подачи жалоб и обжалований.

30. Члены Организации должны предусматривать проведение превентивных и соответствующих корректирующих мер в целях содействия переходу к формальной экономике и гарантировать, чтобы административные, гражданские или уголовные санкции, предусмотренные национальным законодательством в отношении несоблюдения законов, носили адекватный характер и неукоснительно соблюдались.

VII. Свобода объединения, социальный диалог и роль организаций работодателей и работников

31. Члены Организации должны обеспечить, чтобы лица, занятые в неформальной экономике, пользовались правом на свободу объединения и на ведение коллективных переговоров, включая право на создание и, с учетом правил и процедур соответствующих структур, вступление в члены организаций, федераций и конфедераций по собственному выбору.

32. Члены Организации должны создавать благоприятные условия для работодателей и работников, чтобы они могли реализовать свое право на объединение в организации и на ведение коллективных переговоров и участвовать в социальном диалоге в процессе перехода к формальной экономике.

33. Организации работодателей и работников должны рассматривать, в зависимости от обстоятельств, вопрос о расширении своего членского состава и круга услуг, оказываемых работникам и экономическим единицам неформальной экономики.

34. В процессе разработки, реализации и оценки политики и программ, имеющих отношение к неформальной экономике, включая ее формализацию, члены Организации должны проводить консультации с представительными организациями работодателей и работников и содействовать их активному участию, что должно подразумевать, в соответствии с национальной практикой, включение в их ряды представителей основанных на членстве представительных организаций работников и экономических единиц в неформальной экономике.

35. Члены Организации и организации работодателей и работников могут обращаться к Международному бюро труда за помощью, преследуя цель укрепления потенциальных возможностей представительных организаций работодателей и работников и, где таковые существуют, представительных организаций лиц, занятых в неформальной экономике, с тем чтобы оказывать содействие работникам и экономическим единицам неформальной экономики по упрощению их перехода в формальную экономику.

VIII. Сбор данных и мониторинг

36. Члены Организации должны в процессе консультаций с организациями работодателей и работников и на регулярной основе:

a) по мере целесообразности и возможности, осуществлять сбор, анализ и распространение статистических данных в разбивке по признаку пола, возраста, рабочего места и другим конкретным социально-экономическим параметрам, касающимся масштабов и состава неформальной экономики, включая число неформальных экономических единиц, численность их наемных работников и их секторов;

b) осуществлять мониторинг и оценку прогресса, достигнутого на пути перехода к формальной экономике.

37. При разработке или пересмотре концепций, определений и методологии, используемых при опубликовании данных, статистической информации и показателей по неформальной экономике, члены Организации должны принимать во внимание соответствующие рекомендательные указания со стороны Международной организации труда, в частности, по мере возможности, рекомендации, касающиеся статистического определения неформальной занятости, принятые 17-й Международной конференцией статистиков по труду в 2003 году, и их последующие обновленные версии.

IX. Выполнение

38. Члены Организации должны проводить в жизнь положения настоящей рекомендации в процессе консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и работников, которые должны насчитывать в своих рядах, в соответствии с национальной практикой, представителей основанных на членстве представительных организаций работников и экономических единиц в неформальной экономике, посредством одной из перечисленных ниже мер или их сочетания, сообразно обстоятельствам:

a) национальных законодательных и нормативных правовых актов;

b) коллективных договоров;

c) политических мер и программ;

d) эффективной координации усилий государственных органов и других заинтересованных сторон;

e) наращивания институциональных потенциальных возможностей и мобилизации ресурсов;

f) других мер, отвечающих требованиям национальных законодательства и практики.

39. Члены Организации должны, сообразно обстоятельствам, на регулярной основе осуществлять анализ эффективности политических и других мер, нацеленных на содействие переходу к формальной экономике в процессе консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и работников, которые должны насчитывать в своих рядах, в соответствии с национальной практикой, представителей основанных на членстве представительных организаций работников и экономических единиц в неформальной экономике.

40. В процессе разработки, совершенствования, осуществления и периодического анализа мер, проводимых в целях содействия переходу к формальной экономике, члены Организации должны принимать во внимание рекомендательные указания, содержащиеся в актах Международной организации труда и Организации Объединенных Наций, касающиеся неформальной экономики и перечисленные в Приложении.

41. Ни одно из положений настоящей Рекомендации не может быть истолковано как сужающее сферу защиты, предусмотренную для лиц, занятых в неформальной экономике, другими актами Международной организации труда.

42. Приложение может быть пересмотрено Административным советом Международного бюро труда. Любое пересмотренное таким образом приложение после его утверждения Административным советом заменяет собой предыдущее приложение и направляется членам Международной организации труда.