Раздел II. В области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки

Раздел II. В области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки

Состояние нормативно-правового регулирования

Обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соблюдение которых подлежит проверке в процессе осуществления Россельхознадзором контрольно-надзорных мероприятий в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, установлены:

- Техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности зерна" (ТР ТС 015/2011), утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 874;

- Техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (ТР ТС 021/2011), утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 880;

- Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов";

- Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании";

- Законом Российской Федерации от 14.05.1993 N 4973-1 "О зерне";

- Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2004 N 754 "О мерах по обеспечению деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.1997 N 1263 "Об утверждении Положения о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использование или уничтожение";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 N 478 "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного контроля за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна";

- постановлением Правительства Российской Федерации от 02.07.2013 N 553 "Об уполномоченных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности зерна";

- приказом Минсельхоза России от 17.05.2016 N 185 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, в том числе за соблюдением требований к качеству и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна при осуществлении их закупок для государственных нужд, ввозе (вывозе) на территорию Таможенного союза, а также при поставке (закладке) зерна и крупы в государственный резерв, их хранении в составе государственного резерва и транспортировке" (зарегистрирован Минюстом России 08.08.2016, регистрационный N 43154).

Соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований затрудняется отсутствием полноценной законодательной базы в области обеспечения качества и безопасности зерна.

В связи с внесением ряда изменений в законодательные акты Российской Федерации в 2011 году признан утратившим силу Федеральный закон от 05.12.1998 N 183-ФЗ "О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки". Из Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4973-1 "О зерне" исключена глава VI, устанавливающая государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки.

Действующий Закон Российской Федерации от 14.05.1993N 4973-1 "О зерне" не регламентирует в полном объеме направления деятельности в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки и не устанавливает правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью в сфере оборота зерна и продуктов его переработки.

Россельхознадзором был разработан и направлен в Минсельхоз России проект федерального закона "О зерне и продуктах его переработки", предусматривающий правовой механизм регулирования отношений в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки, в том числе:

- требования к организации деятельности в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки;

- правовые основы функционирования системы государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности при производстве и обращении зерна и продуктов его переработки;

- полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также основных прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки;

- обеспечение количественно-качественного учета зерна и продуктов его переработки в Российской Федерации и государственное подтверждение их качества при экспортно-импортных операциях, при поставке (закладке) и хранении в государственные фонды;

- мониторинг качества и безопасности зерна нового урожая;

- государственную поддержку в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки.

Однако, в настоящее время, Правительством Российской Федерации по инициативе Минсельхоза России принятие законопроекта признано нецелесообразным.

Кроме того, в Российской Федерации отсутствуют:

- нормативный правовой акт, регламентирующий порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки;

- нормативный правовой акт, регламентирующий порядок осуществления государственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью российского зерна, предназначенного на экспорт;

- нормативный правовой акт, устанавливающий порядок государственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки при ввозе (вывозе), перевозке по территории Российской Федерации, реализации и утилизации.

Также, одним из острых проблемных вопросов, как для хозяйствующих субъектов, так и для проверяющих лиц, является то, что все основные реализующиеся нормативные правовые акты по порядку учета зерна и продуктов его переработки и отраслевые формы учетных документов хлебоприемных и зерноперерабатывающих предприятий утверждены ещё приказом Государственной хлебной инспекции при Правительстве Российской Федерации от 08.04.2002 N 29 "Об утверждении Порядка учета зерна и продуктов его переработки", которая была упразднена постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 708 "Об упразднении Государственной хлебной инспекции при Правительстве Российской Федерации".

Сельскохозяйственные товаропроизводители, занятые производством, хранением и переработкой зерна, до сих пор руководствуются потерявшими актуальность нормативными документами.

Таким образом, на сегодняшний день продолжают действовать отчетные формы документов, которые были приняты фактически 16 лет назад. Несмотря на то, что такие документы регламентируют надлежащие правила, необходимые для сохранения и обеспечения качества зерна и продуктов его переработки, за обозначенный период времени уже принято множество новых нормативных правовых актов, в том числе и международных, регламентирующих деятельность отрасли.

В связи с изложенным, Россельхознадзор неоднократно выступал с инициативой по актуализации указанных документов. Документы, нуждающиеся в актуализации, необходимы для обеспечения хранения, переработки и учета зерна на соответствующих предприятиях, регламентируют надлежащие правила для обеспечения безопасности и качества продукции, а также недопущения её порчи.

Руководство по соблюдению обязательных требований

При проведении контрольно-надзорных мероприятий должностными лицами территориальных управлений Россельхознадзора за 2018 год установлено 7 418 нарушений.

Более половины выявленных нарушений связаны с несоблюдением хозяйствующими субъектами правил хранения зерна и продуктов его переработки.

Так, самыми распространенными нарушениями среди них при проведении проверок элеваторов и зернохранилищ являются: разрушение кровли и остекления, проникновение грунтовых вод в подсилосные этажи из-за несовершенства дренажной системы, отсутствие контроля за условиями хранения зерна, захламленность и запыленность помещений, неудовлетворительное состояние стен, выбоины на полу, хранение посторонних предметов совместно с зерном. Неудовлетворительные условия хранения не обеспечивают безопасность зерна и сохранность его потребительских свойств: происходит прорастание и самосогревание зерна, загрязнение и заражение его вредителями хлебных запасов, изменение органолептических свойств зерна и т.д. Все это приводит к тому, что такое зерно становится непригодным для использования в пищевых целях.

Требования к процессам хранения зерна установлены статьей 4 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности зерна".

Хранение зерна должно осуществляться в зернохранилищах, обеспечивающих безопасность зерна и сохранность его потребительских свойств, при соблюдении требований к процессам хранения зерна, установленных указанным техническим регламентом.

Поверхности стен, потолков, несущих конструкций, дверей, пола производственных помещений, а также силосов и бункеров должны быть доступными для их очистки и обеззараживания. Состояние кровли и стен зернохранилищ, конструкции входных отверстий каналов активной вентиляции должны обеспечить предотвращение попадания в них атмосферных осадков и посторонних предметов.

Технологический процесс обработки зерна в зернохранилищах должен обеспечивать сушку, очистку и обеззараживание зерна до уровня, обеспечивающего безопасное и стойкое для хранения состояние.

В зернохранилищах не допускается хранить совместно с зерном токсичные, горючие химические вещества, горюче-смазочные материалы и нефтепродукты, а также пищевую продукцию иного вида и непищевую продукцию в случае, если это может привести к загрязнению зерна.

Процесс обеззараживания зараженного вредителями зерна должен обеспечивать безопасность зерна в соответствии с требованиями, установленными техническим регламентом.

В зернохранилище в течение всего периода хранения зерна должна быть организована проверка условий его хранения (влажность, температура), а также показателей зараженности вредителями, цвета зерна и наличия постороннего запаха.

В зернохранилищах при хранении зерна должны обеспечиваться условия, позволяющие исключить возможность самовозгорания зерна, а также условия, обеспечивающие взрыво- и пожаробезопасность.

Административная ответственность за нарушение указанных требований установлена статьей 14.43 КоАП РФ "Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов".

При проведении проверок государственных бюджетных учреждений (государственных заказчиков) выявляются многочисленные нарушения при закупках крупы для государственных нужд: несоблюдение технических и санитарных требований к складскому помещению, где хранятся крупы; несоответствие крупы требованиям нормативных документов (по влажности, металломагнитной примеси, зараженности и загрязненности вредителями и т.д.); отсутствие деклараций о соответствии и маркировочных ярлыков; наличие на хранении крупы с истекшим сроком годности и т.д.

Требования к процессам хранения крупы регламентированы Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и техническим регламентом "О безопасности пищевой продукции", а также межгосударственными и национальными стандартами.

Административная ответственность за нарушение указанных требований установлена статьей 7.18 КоАП РФ "нарушение правил хранения, закупки или рационального использования зерна и продуктов его переработки, правил производства продуктов переработки зерна", статьей 14.43 КоАП РФ "нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов".

При проведении контрольно-надзорных мероприятий при экспортно-импортных операциях также выявляются многочисленные нарушения.

Так, например, при ввозе в Российскую Федерацию сотрудники территориальных управлений выявляют зерновую продукцию, не соответствующую требованиям технических регламентов Таможенного союза, нормативных документов, принятых в Российской Федерации. После экспертизы такой продукции принимается решение о возможности ее дальнейшего использования (возврат поставщику, уничтожение, использование в пищевые цели после подработки). При выявлении нарушений карантинных фитосанитарных требований может проводиться обеззараживание, возврат в страну отправления или переработка.

При контроле за зерновой продукцией, отгружаемой на экспорт, основным нарушением является несоответствие продукции карантинным фитосанитарным требованиям стран-импортеров, прежде всего по зараженности и загрязненности вредителями.

С целью недопущения подобных нарушений Россельхознадзором на постоянной основе ведется необходимая работа по актуализации карантинных фитосанитарных требований, а также требований в сфере качества и безопасности стран-импортеров российского зерна.

С этой целью направляются запросы в компетентные органы стран-импортеров, а также в Минэкономразвития России и МИД России об оказании содействия в скорейшем предоставлении карантинных фитосанитарных требований стран-импортеров, а также требований в сфере качества и безопасности зерна.

Для строгого соблюдения требований стран хозяйствующим субъектам следует руководствоваться вышеуказанными требованиями, размещенными на официальном сайте Россельхознадзора в сети "Интернет" в разделе "Ввоз. Вывоз. Транзит".

Россельхознадзор также озабочен карантинным фитосанитарным состоянием мест отгрузки и складских помещений, из которых осуществляется экспорт зерновой продукции. При проведении проверок указанных объектов выявляются многочисленные нарушения требований, предусмотренных:

- Едиными карантинными фитосанитарными требованиями, предъявляемыми к подкарантинной продукции и подкарантинным объектам на таможенной границе и на таможенной территории Евразийского экономического союза, утвержденными Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30.11.2016 N 157,

- Федеральным законом от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений".

На сегодняшний день, учитывая поступившие претензии стран-импортеров к российскому зерну из-за выявления карантинных вредных организмов, Россельхознадзором усилен контроль за карантинным фитосанитарным состоянием мест отгрузки и складских помещений. В случае выявления несоответствия подкарантинных объектов нормам и требованиям в области обеспечения карантина растений виновные лица будут привлекаться к административной ответственности по статьям 10.1 и 10.3 КоАП РФ, которые предусматривают в том числе помимо административного штрафа, административное приостановление деятельности юридического лица на срок до 90 суток.

Разъяснение новых обязательных требований

С 1 июля 2018 года вступили в силу новые требования технического регламента Таможенного союза "О безопасности зерна":

1. Для всех стран-участниц устанавливается норма "горчак ползучий - не допускается".

Для таких стран как Китай, Азербайджан, Бразилия, Грузия, Израиль, Иордания, Корея, Монголия горчак ползучий является карантинным объектом, и зерно с содержанием горчака не допускается к ввозу. Для США горчак так же, как и для России, является карантинным вредным организмом, что не мешает США быть одним из крупнейших производителей и крупнейших экпортеров# зерна в мире, а все потому, что данный карантинный объект относится к регулируемым НОКЗР страны.

Горчак ползучий входит в единый перечень карантинных объектов Евразийского экономического союза, утвержденный Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30.11.2016 N 158.

В соответствии с Международным стандартом по фитосанитарным мерам (МСФМ N 2), Федеральным законом от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений", Положением об осуществлении анализа фитосанитарного риска, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10.08.2016 N 770, на все карантинные сорные растения, в том числе и на горчак ползучий, разработаны и утверждены анализы фитосанитарного риска для территории Российской Федерации.

Согласно Национальному докладу о карантинном фитосанитарном состоянии территории Российской Федерации в 2016 году общая площадь установленной карантинной фитосанитарной зоны по горчаку ползучему составила 5 млн га.

С учетом проведенного за последние три года комплекса агротехнических мероприятий совместно с применением гербицидов, профилактической работы, инвентаризации и упразднения карантинных фитосанитарных зон площадь заражения горчаком в 2017 году составила 2 млн га (0,5% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения).

Горчак ползучий (розовый) мощно поглощает воду и питательные вещества из почвы. Сорняк чрезвычайно вредоносен, засоряет посевы всех культур, сады, луга, пастбища. На сильно засоренных участках он на 50-70% снижает урожайность и качество сельскохозяйственных культур, а также продуктивность пастбищ. Высокая вредоносность усугубляется токсинами, выделяемыми в почву корневой системой и замедляющими рост и развитие других растений. Горчак розовый является одним из самых трудноискоренимых сорняков и включен в перечни карантинных сорняков во многих странах (Российская Федерация, Украина, Казахстан, США и другие). Содержание в зернах пшеницы или других зерновых культурах семян горчака в количестве 0,01% по весу придает муке, получаемой из этого зерна, горький привкус. Вкус молока при скармливании сена с примесью горчака коровам становится горьким.

Профилактические мероприятия для предотвращения распространения горчака:

- предотвращение заноса семян сорняка в новые регионы (с семенами люцерны и клевера, зерном, сеном, соломой и другими материалами);

- использование для посева чистого семенного материала сельскохозяйственных культур и внесение на поля перепревшего навоза;

- систематическое обследование земель с ликвидацией первичных и изолированных очагов горчака ползучего;

- агротехнические мероприятия, направленные на ослабление сорняка, с помощью периодической подрезки корней.

Следует помнить, что хорошего результата в борьбе с горчаком можно добиться только при сочетании агротехнических и химических методов.

2. По показателю "Зараженность вредителями" устанавливается норма "не допускается"

Вредители хлебных запасов наносят большой ущерб. Они уничтожают часть этих запасов и понижают их качество, загрязняя своими фекалиями и трупами, шкурками после линьки личинок и куколок. Кроме того, одни из них (клещи и насекомые) являются источниками образования тепла и влаги в зерновой массе (в результате дыхания), а другие (грызуны) портят отдельные части производственных сооружений, тару и т.д. и способствуют распространению различных инфекционных болезней.

Личинки жуков обладают большой прожорливостью, они поедают и повреждают за время своего развития значительное количество зерновых продуктов.

Бабочки уничтожают и засоряют зерновые продукты своими экскрементами, шкурками, коконами и трупами. Их гусеницы обладают способностью грызть продукты и питаться ими.

Клещи причиняют следующий вред:

- питаются зерном: в очень влажном зерне могут выедать часть зародыша и прилегающие к нему участки эндосперма;

- загрязняют зерновую массу и крупу продуктами своей жизнедеятельности (шкурками от линьки, экскрементами и трупами);

- образовывают специфические неприятные запахи, ухудшают цвет и вкус (в результате выделения продуктов жизнедеятельности и разложения трупов клещей);

- выделяют некоторое количество тепла и влаги и тем самым создают дополнительные условия для увлажнения и самосогревания зерновых продуктов;

- создают условия для развития микроорганизмов в результате повреждения оболочек зерна;

- снижают всхожесть семян, разрушая их зародыши.

Скармливание животным продуктов, сильно зараженных клещами, вызывает нарушение деятельности пищеварительной системы.

Мышевидные грызуны уничтожают и портят значительную часть запасов пищевых продуктов, в том числе зерновых:

- уничтожают значительное количество зерна и зерновых продуктов;

- загрязняют продукты, тару и зернохранилища своими экскрементами, волосами;

- переносят вредителей зерновых продуктов из мира насекомых и клещей;

- портят тару, брезенты и инвентарь;

- прогрызают деревянные и даже бетонные части сооружений, грызут детали машин из пластмассы, резиновые изделия (ленты конвейеров, рукава и т.п.);

- являются переносчиками возбудителей заболеваний человека и животных.

Птицы (воробьи, голуби и др.) уничтожают много зерна и засоряют зерновые массы своими экскрементами. Так, воробей потребляет в день до 8-12 г. зерна. Кроме того, птицы являются переносчиками клещей.

С целью защиты зерновых продуктов от вредителей следует применять предупредительные (профилактические) и истребительные меры. В первую очередь необходимо систематически применять профилактические меры как наиболее доступные, легко осуществимые и дешевые. Появление вредителей часто является следствием несоблюдения мер профилактического порядка.

В основу предупредительных мер борьбы с вредителями положены три важнейших правила:

- проведение мероприятий, препятствующих проникновению вредителей в места хранения и переработки зерновых продуктов;

- соблюдение чистоты, т.е. санитарного состояния и правил приемки, размещения, хранения, переработки и перевозки зерновых продуктов;

- создание условий, неблагоприятных для развития вредителей.