Письмо Минфина России от 6 марта 2020 г. N 06-04-11/01/16932 О рассмотрении предложения о внесении изменений в федеральное законодательство в части передачи в бюджеты городских поселений отдельных налоговых и неналоговых доходов

Письмо Минфина России от 6 марта 2020 г. N 06-04-11/01/16932

Департамент межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации рассмотрел обращение по вопросу внесения изменений в федеральное законодательство в части передачи в бюджеты городских поселений отдельных налоговых и неналоговых доходов и сообщает.

По вопросу 1. О признании объектом налогообложения земельных участков, входящих в состав общего имущества многоквартирного дома, и принадлежащих на праве собственности владельцам коммерческих помещений.

В соответствии со статьей 389 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) объектом налогообложения по земельному налогу не признаются земельные участки, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома.

Пунктом 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, включающее земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.

На основании пунктов 1 и 2 статьи 37 Жилищного кодекса Российской Федерации доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме собственника помещения в этом доме пропорциональна размеру общей площади указанного помещения. Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме собственника помещения в этом доме следует судьбе права собственности на указанное помещение.

Собственник помещения в многоквартирном доме не вправе осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, а также отчуждать свою долю в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме (пункт 4 статьи 37 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, собственник помещения в многоквартирном доме не вправе самостоятельно распоряжаться долей земельного участка, занимаемого многоквартирным домом.

Также необходимо отметить, что действующее законодательство не обязывает собственников помещений в многоквартирных домах регистрировать право собственности на долю в праве общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме, включая земельный участок, соответственно, отсутствует механизм определения доли конкретного собственника в праве на земельный участок под многоквартирным домом.

Кроме того, в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, озвученными в Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 года и 1 марта 2018 года, Правительством Российской Федерации совместно с бизнес-сообществом выработаны и к настоящему времени приняты федеральные законы, предусматривающие изменения, необходимые для настройки налоговой системы.

При этом в целях стабильности налоговой системы новые параметры зафиксированы на ближайшие 6 лет, за исключением изменений уточняющего характера, направленных, в первую очередь, на дальнейшее совершенствование налогового администрирования.

Учитывая изложенное, внесение изменений в статью 389 Налогового кодекса в части признания объектом налогообложения земельных участков, входящих в состав общего имущества многоквартирного дома, и принадлежащих на праве собственности владельцам коммерческих помещений, считаем нецелесообразным.

По вопросу 2. О компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов бюджетов поселений от применения установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) льгот по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц.

Вопрос о разработке механизма, предусматривающего ежегодную компенсацию региональным и местным бюджетам выпадающих доходов, возникших в связи со льготами и изъятиями из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, установленными федеральным законодательством, неоднократно рассматривался Министерством финансов Российской Федерации при исполнении соответствующих поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Отмечаем, что механизм прямой компенсации льгот обладает рядом существенных недостатков.

Распределение поступлений установленных льгот по субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям неравномерно в связи с географическим расселением граждан, имеющих право на льготы, концентрацией имущества организаций и земельных участков, подлежащих льготному налогообложению в отдельных субъектах Российской Федерации, а также различием в структуре проживающего на территории муниципальных образований населения.

В этих условиях предоставление компенсации ограниченному количеству субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приведет к возникновению существенных диспропорций в доходах между регионами и муниципалитетами, а также увеличит имеющийся разрыв в уровне их бюджетной обеспеченности, выравнивание которой осуществляется за счет федерального и регионального бюджетов.

Кроме того, компенсация представляет собой механизм, носящий временный характер, его применение на долгосрочной основе менее эффективно по сравнению с механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, который позволяет учесть указанные диспропорции в среднесрочном периоде.

Предусмотренный БК РФ подход к выравниванию бюджетной обеспеченности регионов исходя из налогового потенциала консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (включая местные бюджеты) предполагает его осуществление в рамках действующего законодательства о налогах и сборах Российской Федерации и учитывает предоставленные на федеральном уровне льготы и изъятия.

Замена выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации механизмом прямой компенсации льгот и изъятий из федерального бюджета приведет к необходимости соразмерного снижения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Данный механизм при этом будет обладать существенным недостатком, связанным с тем, что прямая компенсация льгот может осуществляться лишь по факту их предоставления, то есть в связи с порядком формирования статистической налоговой отчетности с задержкой более чем на год.

В этой связи, наиболее рациональным способом решения проблемы выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по региональным и местным налогам в части льгот является их оптимизация (частичное сокращение).

Учитывая изложенное, предложение о компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов бюджетов поселений от применения установленных БК РФ льгот по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц не поддерживается.

По вопросу 3. Об установлении норматива отчислений в размере 100% в бюджеты городских поселений от поступлений, полученных от передачи в аренду и от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, а также от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

В соответствии со статьей 62 БК РФ в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских поселений до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходы от продажи данных земельных участков по нормативам соответственно 50% и 50 процентов.

Указанные нормативы отчислений определены сложившимся разграничением полномочий между уровнями власти, применяются с 2008 года в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и до настоящего времени не изменялись.

Закрепление в БК РФ норматива отчислений от указанных доходов в бюджетах городских поселений в размере 100% приведет к выпадающим доходам бюджетов муниципальных районов, их несбалансированности, что нарушит установленные статьями 30, 31, 33 БК РФ принципы разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности и сбалансированности бюджета.

Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" в статью 63 Кодекса внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 января 2020 года муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех городских поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты городских поселений от следующих неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района: от денежных взысканий (штрафов), предусмотренных КоАП, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; платы за негативное воздействие на окружающую среду; платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

Таким образом, органы местного самоуправления муниципального района, на территории которого находится городское поселение Ростов, могут принимать решения об установлении единых нормативов отчислений от вышеуказанных неналоговых поступлений в бюджеты городских поселений.

Учитывая изложенное, предложение об установлении в БК РФ норматива отчислений в размере 100% в бюджеты городских поселений от доходов, полученных от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходов от продажи данных земельных участков, не поддерживается.

По вопросу 4. О зачислении штрафов за нарушение правил дорожного движения по нормативу 100% в бюджет муниципального образования по месту нахождения должностного лица федерального органа исполнительной власти (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), принявшего решение о наложении административного штрафа или направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение судье.

В соответствии со статьей 46 БК РФ с 1 января 2020 года предусмотрено зачисление суммы штрафов, установленных КоАП за нарушение правил дорожного движения, в бюджет субъекта Российской Федерации по месту нахождения должностного лица федерального органа исполнительной власти (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), принявшего решение о наложении административного штрафа или направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение судье, по нормативу 100 процентов.

Данное положение о зачислении указанных штрафов в региональный бюджет вместо местного бюджета обусловлено положениями Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", в соответствии с которыми финансовое обеспечение полиции, в том числе подразделений ГИБДД МВД России, осуществляется исключительно за счет средств федерального бюджета.

Указанное решение было принято в целях обеспечения доходными источниками расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией полномочий по охране общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью, в том числе созданию, развитию и текущему содержанию комплексов видеофиксации нарушений правил дорожного движения.

При этом в соответствии с Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления разных видов муниципальных образований в области обеспечения безопасности дорожного движения разграничены в зависимости от права собственности на автомобильные дороги (федеральной, региональной, муниципальной), в связи с чем бремя указанных расходов несут соответствующие публичные образования - собственники дорог.

Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения на дорогах местного значения осуществляются в рамках реализации соответствующих вопросов местного значения, не относятся к отдельным государственным полномочиям и обеспечиваются за счет собственных средств местного бюджета.

В случае применения для целей наложения денежного взыскания (штрафа) объектов видеофиксации нарушений, находящихся в собственности органов государственной власти, зачисление сумм денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения осуществляется по месту нахождения должностного лица федерального органа исполнительной власти (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), принявшего решение о наложении административного штрафа или направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение судье, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа) за несоблюдение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, без привязки к месту совершения правонарушения и к форме собственности автомобильной дороги.

Таким образом, зачисление сумм денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения в бюджеты субъектов Российской Федерации является более эффективным с точки зрения равномерности их распределения.

Денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения могут являться одним из источников формирования региональных дорожных фондов. При этом согласно пункту 4.1 статьи 179.4 БК РФ порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации должен предусматривать направление субсидий местным бюджетам на софинансирование дорожной деятельности муниципальных образований.

Кроме того, зачисление суммы денежных взысканий (штрафов), налагаемых за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, в доходы местных бюджетов приведет к возникновению выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и их несбалансированности, что не соответствует установленному статьей 33 БК РФ принципу бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" в статью 58 БК РФ внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 января 2020 года законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для соответствующих видов муниципальных образований нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в бюджет субъекта Российской Федерации, в том числе от денежных взысканий (штрафов), предусмотренных КоАП, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе области, могут принимать решения об установлении единых нормативов отчислений от вышеуказанных штрафов в бюджеты городских поселений.

Одновременно сообщаем, что в соответствии с изменениями, предусмотренными Федеральным законом от 15.04.2019 N 62-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 15.04.2019 N 62-ФЗ), с 1 января 2020 года в целях совершенствования администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от штрафов, неустоек, пеней, а также средств, поступающих в целях возмещения вреда окружающей среде, статья 46 БК РФ излагается в новой редакции.

Положения Федерального закона от 15.04.2019 N 62-ФЗ предусматривают переход к единому принципу зачисления штрафов - доходы будут поступать в тот бюджет, за счет которого обеспечивается функционирование органа, выявившего нарушение, что позволит создать необходимые стимулы для качественной работы надзорных органов на всех уровнях бюджетной системы.

В бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты будут поступать все административные штрафы (за исключением штрафов за отдельные правонарушения в области финансов), установленные КоАП, постановления о наложении которых вынесены мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный либо федеральный государственный надзор, все штрафы, выявленные должностными лицами органов муниципального контроля.

Учитывая изложенное, предложение о внесении изменений в БК РФ в части зачисления сумм денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения в бюджеты муниципальных образований не поддерживается.

По вопросу 5. Об увеличении в бюджеты городских поселений норматива отчислений от налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) с 10 до 20 процентов.

В соответствии со статьей 61 БК РФ НДФЛ зачисляется в бюджеты городских поселений по нормативу 10 процентов. Указанный размер норматива определен сложившимся разграничением полномочий между уровнями власти.

В ходе реформы федеративных отношений и местного самоуправления разграничены расходные полномочия между органами власти, и на постоянной основе за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами закреплены доходные источники.

В соответствии со статьей 30 БК РФ установлено закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определены полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления).

Установленная в настоящее время пропорция распределения нормативов отчислений от НДФЛ между региональным и местными бюджетами (15% в местные бюджеты и 85% в региональные бюджеты) сложилась в результате принятых на федеральном уровне мер по централизации в 2012-2014 годах на региональном уровне полномочий органов местного самоуправления в сфере здравоохранения и дошкольного образования.

При этом необходимо учитывать предусмотренную статьей 58 БК РФ обязанность по установлению регионом единых и (или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 15% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от НДФЛ, что приводит к следующей пропорции зачисления НДФЛ (в местные бюджеты - не менее 30%, в региональные бюджеты - не более 70%), и является стимулом для роста собственной доходной базы местных бюджетов.

Необходимо также учитывать, что в соответствии с Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 2015 года на уровень муниципальных районов переданы наиболее затратные вопросы местного значения сельских поселений (например, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения и т.д.), в результате чего вопросы местного значения сельских поселений снизились с 38 до 14.

Разграничение доходных источников обусловлено не только необходимостью покрытия расходных обязательств, но и спецификой финансовой системы Российской Федерации, например, такими характеристиками, как неравномерность размещения налоговой базы по территории страны, особенностями администрирования отдельных доходов, системой налоговых вычетов.

Для регулирования финансовых диспропорций в регионах и муниципальных образованиях с целью обеспечения конституционных прав граждан на получение государственных (муниципальных) услуг гарантированного объема и качества вне зависимости от территории проживания органами государственной власти используется механизм финансового выравнивания, в том числе в форме межбюджетного перераспределения средств. Работа данного механизма обеспечивается путем централизации части налогов на федеральном и региональном уровнях с одной стороны, и предоставления финансовой помощи из федерального бюджета региональным бюджетам и из регионального бюджета местным бюджетам с другой.

Таким образом, БК РФ предусмотрена возможность сочетания и использования органами государственной власти в отношении муниципальных образований как стимулирующих, так и поддерживающих механизмов.

Дополнительное перераспределение из регионального в местные бюджеты поступлений от НДФЛ нарушит установленные БК РФ принцип сбалансированности бюджетов и принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Увеличение размера норматива отчислений до 20% в бюджеты городских поселений приведет к снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных районов) и соответствующему увеличению доходов бюджетов городских поселений. При этом источник компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных районов) не определен.

Также зачисление поступлений от данного налога в бюджеты городских поселений приведет к росту различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что потребует выделения дополнительных средств из бюджета субъекта Российской Федерации (муниципальных районов) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и приведет к выпадающим доходам бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных районов), снизит возможности по обеспечению их сбалансированности, ограничит возможности субъектов Российской Федерации по оказанию финансовой помощи муниципальным образованиям.

В этой связи полагаем целесообразным сохранить предусмотренную Кодексом возможность регионов по установлению единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, в местные бюджеты, в том числе от НДФЛ. Аналогичное право предоставлено органам местного самоуправления муниципальных районов по установлению единых нормативов отчислений от НДФЛ в бюджеты городских поселений.

Учитывая изложенное, предложение о внесении изменений в БК РФ в части увеличения в бюджеты городских поселений норматива отчислений от НДФЛ с 10 до 20 процентов не поддерживается. Вопрос о дальнейшем перераспределении нормативов отчислений от НДФЛ городским поселениям может быть рассмотрен при условии передачи на уровень городских поселений дополнительных полномочий, исполняемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

По вопросу 6. О введении на территории малых исторических поселений сбора в виде фиксированной суммы отчислений от стоимости посещения объекта культурного наследия.

В соответствии с протоколом заседания экспертной рабочей группы по вопросам неналоговых платежей предпринимателей от 03.04.2019 N 1 Минфином России совместно с иными федеральными органами исполнительной власти ведется работа по включению ряда неналоговых платежей в Налоговый кодекс, в том числе курортного сбора.

В рамках указанного законопроекта планируется замена курортного сбора, взимаемого в настоящее время в качестве эксперимента в отдельных субъектах Российской Федерации, новым гостиничным сбором, право на установление которого будет предоставлено всем муниципальным образованиям.

Таким образом, введение отдельного сбора за посещение исторических поселений нецелесообразно в связи с планируемым введением гостиничного сбора.

Директор Департамента межбюджетных отношений

Л.А. Ерошкина