Решение Самарского областного суда от 12 марта 2020 г. N 3а-695/2020 (ключевые темы: красные линии - генеральные планы городских округов - линейный объект - транспортная инфраструктура - территория общего пользования)

Решение Самарского областного суда от 12 марта 2020 г. N 3а-695/2020

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-695/2020 по административному исковому заявлению И.О.И., Л.Е.И. о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, установил:

И.О.И., Л.Е.И. обратились в Самарский областной суд с административным иском к Думе городского округа Самара, в котором просят признать недействующим Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельных участков с кадастровыми номерами N , расположенного по адресу: <адрес> и земельного участка с кадастровым номером N , расположенного по адресу: <адрес> N .

В обоснование требований административные истцы указали, что И.О.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "для садоводства", Л.Е.И. - земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "для садово-дачного участка", на которых ими возведен жилой дом. В целях постановки здания на кадастровый учет и регистрации права долевой собственности, они обратились в Управление Росреестра по Самарской области. Однако, получили уведомление о приостановлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, в том числе с указанием на то, что на участки нанесена красная линия. Наличие красной линии, проходящей через земельные участки, подтверждено и выпиской из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности г. Самары. Поскольку часть земельных участков принадлежит территории общего пользования, на которую в силу ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется, возникли препятствия к реализации ими прав. Красные линии установлены оспариваемым нормативным правовым актом. Полагают, что красные линии должны утверждаться отдельными документами в составе документации по планировке территории и не могут обозначаться на документах генерального плана, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 23, подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункту 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ, положениям Инструкции о порядке разработки, согласования экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 г. N 18-30.

В судебном заседании представитель административного истца К.С.Н. поддержала заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении.

Относительно заявленных требований административным ответчиком Думой городского округа Самара, заинтересованными лицами Главой администрации городского округа Самара, Департаментом градостроительства городского округа Самара представлены письменные возражения, в которых ссылаются на то, что красные линии, определяющие границы улиц и дорог, предусмотрены как действующим Генеральным планом, так и ранее разработанной и утверждённой градостроительной документацией - Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, которым была утверждена Схема планировочных ограничений г. Куйбышева и установлены красные линии на территории города в соответствии с ранее действующим законодательством, до введения в действие Градостроительного кодекса РФ. Согласно пункту 4.2.8 Приложения "Положение о территориальном планировании, карты и схемы" к Решению Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, при разработке Генерального плана городского округа Самара использовалась ранее разработанная градостроительная документация: "Схема магистралей, городского и внешнего транспорта" по Генеральному плану г. Куйбышева, утвержденному в 1987 года, а также "Схема развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта" 1993 года. Таким образом, на момент принятия оспариваемого Генерального плана имелась действующая, с учетом статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", градостроительная документация, содержащая красные линии территории города Самары, включая улицу Ольховскую. Следовательно, красные линии на земельных участках с кадастровыми номерами N и N не могут быть признаны произвольно установленными и не подлежащими учету при осуществлении землепользования и градостроительной деятельности. Решением Думы N 181 красные линии застройки были перенесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" из Схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генплана, утвержденного решением Думы от 20.03.2008 г. N 539, при этом расположение красных линий на спорной территории не изменялось. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы принятия, порядка опубликования и утверждения, что подтверждено решением Ленинского районного суда г. Самары от 19.07.2012 г., прав и законных интересов административных истцов не нарушает, с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт административные истцы не обращались.

В судебном заседании представитель административного ответчика Думы городского округа Самары П.А.Ю., представитель заинтересованного лица Главы городского округа Самара Е.М.В. просили отказать в удовлетворении заявленных требований, в соответствии с позицией, изложенной в письменных возражениях.

Представители заинтересованных лиц Департамента градостроительства городского округа Самара, администрации городского округа Самара в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора С.Я.Ю., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу об обоснованности административного иска по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Установлено, что решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самара (далее также Генплан).

Нормативный правовой акт официально опубликован в печатном издании "Самарская Газета", N 59 (3852), 03 апреля 2008 (карты и схемы), N 64 (3857), 10 апреля 2008 года.

Изменения, внесённые в Генплан Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", опубликованы в издании "Самарская Газета" N 29 (4806), 18.02.2012 года.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, с соблюдением процедуры и формы принятия, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьёй 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации территории, в состав которых входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка, являются территориями общего пользования. К таким территориям относятся площади, улицы, автомобильные дороги и проезды.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия оспариваемого решения Думы городского округа Самара регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт 4 раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом, из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могут обозначаться на документах генерального плана.

Действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.

Установлено, что с 11.07.2011 г. И.О.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером N , площадью 493 кв. м, с видом разрешенного использования "для садоводства", расположенного по адресу: <адрес>, дата постановки на государственный кадастровый учет 08.06.2001 г., что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости от 25.03.2019 г., 11.02.2020 г.

В материалах инвентарного дела Самарского областного отделения Средне-Волжского филиала АО "Р.-Ф. БТИ", на объект недвижимости по адресу: <адрес> (ранее Октябрьский район, пол. им.Фрунзе), содержатся сведения о предоставлении данного земельного участка, площадью 571 кв. м, К.А.Н., о чем имеется справка Садово-дачного треста Куйбышевского ПЖРУ от 03.12.1982 г.

Впоследствии земельный участок по указанному выше адресу, площадью 0, 0571 га, решением Горисполкома от 19.05.1988 г. N N был предоставлен в пожизненное наследуемое владение Темеревой Т.В. под садово-дачный участок, о чем выдано свидетельство о праве собственности на землю от 30.08.1992 г.

По договору купли-продажи от 23.06.2011 г. земельный участок, площадью 492, 7 кв. м, Т.Т.В. был отчужден И.О.И., что подтверждено копией договора купли-продажи, а также выпиской из ЕГРН от 12.02.2020 г. о переходе права собственности.

Л.Е.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером N , площадью 441 кв. м, с видом разрешенного использования "для садово-дачного участка", расположенного по адресу: <адрес> N , дата постановки на государственный кадастровый учет 26.12.2007 г., что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости от 25.03.2019 г., 11.02.2020 г.

По данным от 14.02.2020 г., предоставленным Самарским областным отделением Средне-Волжского филиала АО "Р.-Ф. БТИ", в материалах инвентарного дела на объект недвижимости по адресу: <адрес> N содержится ксерокопия свидетельства о праве собственности на землю N N от 12.08.1993 г., выдано М.Г.В., в том, что ей предоставлен садово-дачный участок N N  <адрес>, площадью 0, 0441 га в пожизненное наследуемое владение.

Согласно выписке из ЕГРН от 12.02.2020 г. зарегистрирован переход права собственности на земельный участок N N с кадастровым номером N от М.Г.В. к Н.О.М. по договору дарения от 13.09.2008 г., от Н.О.М. к Л.Е.И. по договору купли-продажи от 08.07.2011 г., о чем представлена и копия договора купли-продажи.

Судом также установлено, что 18.11.2019 г. И.О.И. и Л.Е.И. обратились в Управление Росреестра по Самарской области по вопросу постановки на государственный кадастровый учет и государственной регистрации права общей долевой собственности в упрощенном порядке в отношении здания, возведенного на принадлежащих им на праве собственности земельных участках.

Уведомлением от 27.11.2019 г. заявители уведомлены о приостановлении регистрационных действий, в том числе по основанию расположения земельного участка с кадастровым номером N в границах красных линий, в связи с чем указано на создание объекта капитального строительства с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) городского округа Самары от 10.02.2020 г. на часть вышеуказанных земельных участков градостроительный регламент не распространяется. Часть земельных участков расположена в границах красных линий.

Как следует из материалов дела, границы территории общего пользования, проходящие через принадлежащие административным истцам земельные участки, ранее были установлены на Схеме N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генерального плана г. Самара, утверждённого решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N N 

В соответствии с решением Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181 красные линии исключены из Схемы N 1 и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генплана.

Представленная в материалы дела Схема N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" в числе условных обозначений содержит "красные линии застройки".

Как видно из выписки из ИСОГД г.о. Самара от 28.02.2020 г. "Генеральный план. Утверждаемая часть. Карта функциональных зон г.о. Самара", Схема N 5 (картографический материал), через земельные участки с кадастровыми номерами N и N проходит линия, обозначенная красным цветом (красная линия улицы Ольховской), что свидетельствует об отнесении оспариваемым нормативным правовым актом части участков к территории общего пользования.

Суд полагает, что расположение в красных линиях части земельных участков, на которые не распространяется градостроительный регламент, нарушает права И.О.И. и Л.Е.И., препятствует в реализации собственниками их прав, поскольку оба участка, как видно из Карты функциональных зон городского округа Самара (приложение к Генплану, выкопировка от 28.02.2020 г.), находятся в зоне малоэтажной застройки.

При этом суд учитывает, что для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Таким образом, красные линии отделяют территории общего пользования от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических или юридических лиц.

Между тем, земельные участки с кадастровыми номерами N и N предоставлены в собственность физических лиц с видом разрешенного использования под садоводство, поставлены на государственный кадастровый учет 08.06.2001 г. и 26.12.2007 г., соответственно, то есть до утверждения Генерального плана г. Самара решением Самарской городской Думы от 20.03.2008 г. N 539, от 07.02.2012 г. N 181.

В силу части 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования не подлежат приватизации, тогда как спорные участки находятся в собственности административных истцов, а, соответственно, не могут одновременно являться собственностью муниципального образования и относиться к числу территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в связи с чем суд приходит к выводу, что Генеральный план г. Самары (Схема N 5) утвержден без учета существующего землепользования.

Доказательств, подтверждающих, что часть принадлежащих административным истцам земельных участков, ограниченная красной линией, является фактически существующим проездом, улицей либо дорогой, а также свидетельствующих о наличии распорядительных актов о планируемом изъятии земельных участков в этих целях, суду не представлено.

Принимая во внимание, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий (ст. 42, 43 ГрК РФ), которая в данном случае отсутствует, суд приходит к выводу, что требования И.О.И. и Л.Е.И. о признании недействующим в оспариваемой части утвержденного решением Самарской городской Думы от 20 марта 2008 года N 539 Генерального плана городского округа Самара в редакции решения Думы от 7 февраля 2012 года N 181, заявлены обоснованно и подлежат удовлетворению.

Ссылки административного ответчика и заинтересованных лиц на то обстоятельство, что изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева, утверждённого постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, и в неизменном виде перенесены в Генеральный план 2008 года, судом не могут быть учтены, поскольку предоставление спорных участков во владение и пользование физическим лицам имело место в период действия Генерального плана г. Куйбышева 1987 года.

Предоставление спорных участков в собственность физическим лицам свидетельствует о том, что частью территории общего пользования они не являлись.

Поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса РФ, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не может содержать положений ему противоречащих. В связи с этим не могут быть признаны обоснованными ссылки административного ответчика на ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191, содержание которой не предполагает отражение красных линий в Генеральном плане городского округа, а указывает лишь на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному Кодексу РФ, которым в свою очередь установлено, что проект красных линий утверждается только отдельными документами в составе документации по планировке территорий.

Утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории суду не представлены, в связи с чем отображение красных линий в картографическом материале Генерального плана г.о. Самара противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Доводы административных ответчиков и заинтересованных лиц о том, что И.О.И. и Л.Е.И. избран ненадлежащий способ защиты права, поскольку они не обращались с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку выбор способа защиты нарушенного права принадлежит административному истцу. Обязательный досудебный порядок урегулирования споров для данной категории дел действующим законодательством не предусмотрен.

Ссылки Думы городского округа Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 05.05.2012 года несостоятельны, поскольку вопрос о правомерности установления красных линий на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г. Самары, утвержденного решением Самарской городской Думы от 7 февраля 2012 года N 181, предметом разбирательства не являлся. Соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта в данном случае не оспаривается.

Доводы Департамента градостроительства городского округа Самара в письменных возражениях о том, что границы участков не сформированы и не являются объектами прав, суд полагает необоснованными. Земельные участки поставлены на кадастровый учет, право собственности на них зарегистрировано. Суду также представлена выкопировка из картографической части Генплана по состоянию на 28.02.2020 г., которая в полной мере отражает границы принадлежащих истцам земельных участков. Сведения из ИСОГД г.о. Самара, имеющиеся в материалах административного дела, содержат сведения о том, что красная линия на земельные участки с кадастровыми номерами N и N нанесена.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд полагает, что нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административные исковые требования И.О.И. и Л.Е.И. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельных участков с кадастровыми номерами N , расположенного по адресу: <адрес> и земельного участка с кадастровым номером N , расположенного по адресу: <адрес> N .

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании "Самарская Газета" в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 20.03.2020 г.