Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 мая 2020 г. N 67-КА20-2 Суд отменил принятые ранее судебные акты и отказал в оспаривании постановления администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 6 июля 2018 г. N 77 "Об отмене постановления администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 7 мая 2018 года N 35 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области"

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 мая 2020 г. N 67-КА20-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства юстиции Новосибирской области на решение Искитимского районного суда Новосибирской области от 5 марта 2019 года, которым удовлетворен административный иск заместителя Искитимского межрайонного прокурора об оспаривании постановления администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 6 июля 2018 года N 77 "Об отмене постановления администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 7 мая 2018 года N 35 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области" (далее - Постановление от 6 июля 2018 года N 77), и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 18 июня 2019 года об оставлении решения суда без изменения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на кассационную жалобу представителя административного истца Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 7 мая 2018 года N 35 утверждён административный регламент предоставления муниципальной услуги "Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области".

6 июля 2018 года администрацией Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области принято постановление N 77, которым названный муниципальный правовой акт отменён.

Заместитель Искитимского межрайонного прокурора обратился с административным исковым заявлением о признании Постановления от 6 июля 2018 года N 77 недействующим, ссылаясь в обоснование требования на то, что согласование проведения ярмарок на территории муниципального образования представляет собой муниципальную услугу, которая должна оказываться в соответствии с административным регламентом, а отмена постановления об утверждении данного административного регламента, устанавливающего повышенные гарантии обеспечения и защиты прав неопределенного круга лиц при предоставлении муниципальной услуги, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и влечёт нарушение прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на получение решения о согласовании проведения ярмарки.

Решением Искитимского районного суда Новосибирской области от 5 марта 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 18 июня 2019 года, административный иск удовлетворён.

Определением судьи Новосибирского областного суда от 7 ноября 2019 года министерству юстиции Новосибирской области отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании президиума Новосибирского областного суда.

В кассационной жалобе, поданной в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации 4 декабря 2019 года, министерство юстиции Новосибирской области, привлечённое к участию в деле в качестве заинтересованного лица, просит судебные акты отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2020 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 31 марта 2020 года вместе с кассационной жалобой передано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия считает, что судебными инстанциями допущено такого характера существенное нарушение норм материального права.

При рассмотрении и разрешении административного дела суды исходили из того, что создание условий для обеспечения жителей услугами торговли путём организации ярмарок является полномочием органа местного самоуправления по решению одного из вопросов местного значения, согласование проведения ярмарок на территории муниципального образования обладает всеми признаками муниципальной услуги, поэтому должен быть принят административный регламент, устанавливающий порядок предоставления этой муниципальной услуги, а реализация органами местного самоуправления полномочий, предусмотренных статьей 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не может ставиться в зависимость от их усмотрения (далее - Закон N 131-ФЗ).

Вместе с тем судебными инстанциями не учтено следующее.

Исходя из пункта 10 части 1 и части 3 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами торговли.

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), одной из целей которого является разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (пункт 4 части 2 статьи 1).

Отношения в области торговой деятельности регулируются также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 поименованного федерального закона).

Согласно части 3 статьи 3 этого же федерального закона органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности регламентированы статьёй 6 Закона N 381-ФЗ, согласно части 2 которой органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Статьёй 17 данного федерального закона предусмотрены мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности, установлено, что органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учётом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (пункты 1-4 части 3 указанной статьи).

Требования к организации ярмарок (форма торговли, организуемая в установленном месте и на установленный срок с предоставлением торговых мест с целью продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на основе свободно определяемых непосредственно при заключении договоров купли-продажи и договоров бытового подряда цен - термин 89 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51303-2013 "Торговля. Термины и определения", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28 августа 2013 года N 582-ст) закреплены в статье 11 Закона N 381-ФЗ.

Ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются. Организатор ярмарки разрабатывает и утверждает план мероприятий по организации ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней, а также определяет режим работы ярмарки, порядок организации ярмарки, порядок предоставления мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке (части 1 и 2 статьи 11 Закона N 381-ФЗ).

В целях упорядочения деятельности ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них и более полного удовлетворения потребности населения в качественных товарах и услугах постановлением правительства Новосибирской области от 14 июля 2011 года N 303-п утверждён Порядок организации ярмарок на территории Новосибирской области и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них (далее - Порядок).

Названный региональный нормативный правовой акт обязывает органы местного самоуправления утвердить перечень мест проведения ярмарок; определить организатора ярмарки, тип ярмарки, дату (период), место её проведения и режим работы, порядок организации ярмарки и предоставления торговых мест на ярмарке, а также разработать и утвердить план мероприятий по организации ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней, а также содержит положение о согласовании проведение ярмарки с администрацией муниципального образования Новосибирской области, в границах которого планируется проведение ярмарки, если организатором ярмарки является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель; закрепляет правило о предоставлении торговых мест на ярмарке на основании письменных заявок на участие в ярмарке, подаваемых организатору ярмарки (пункты 6, 23, 25, 41 и 48 Порядка).

В пунктах 26, 27-29, 31, 32 Порядка установлены форма заявления о согласовании проведения ярмарки, сроки направления этого заявления и орган местного самоуправления, в который оно направляется; перечень документов, прилагаемых к данному заявлению; срок рассмотрения указанного заявления и результаты его рассмотрения; основания для отказа в согласовании проведения ярмарки; срок уведомления о принятом решении, лиц, подлежащих уведомлению о принятом решении и способы уведомления о принятом решении.

Таким образом, согласование проведения ярмарок регламентировано правительством Новосибирской области в соответствии с частью 1 статьи 11 Закона N 381-ФЗ.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определено, что муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, а также в пределах предусмотренных Законом N 131-ФЗ прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В этой связи доводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что согласование проведения ярмарок является муниципальной услугой, являются несостоятельными, основанными на неверном истолковании норм материального права.

Порядок согласования проведения ярмарок на территории муниципальных образований Новосибирской области регламентирован постановлением правительства Новосибирской области, орган местного самоуправления вправе отменить принятый им нормативный правовой акт, следовательно, отсутствовали правовые основания для признания Постановления от 6 июля 2018 года N 77 не действующим ввиду несоответствия имеющим большую силу нормативным правовым актам.

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм материального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, считает необходимым отменить их и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Искитимского районного суда Новосибирской области от 5 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 18 июня 2019 года отменить и принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление заместителя Искитимского межрайонного прокурора об оспаривании постановления администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 6 июля 2018 года N 77 "Об отмене постановления администрации Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области от 7 мая 2018 года N 35 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Согласование проведения ярмарок на территории Шибковского сельсовета Искитимского района Новосибирской области" оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.