Решение Калининградского областного суда от 12 мая 2020 г. N 3а-81/2020 (ключевые темы: санитарно-защитные зоны - правила землепользования и застройки - зоны с особыми условиями использования - совет депутатов - о железнодорожном транспорте)

Решение Калининградского областного суда от 12 мая 2020 г. N 3а-81/2020

Калининградский областной суд в составе: председательствующего судьи Ш.Д.В. при секретаре Л.М.Ю., с участием прокурора Р.С.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску М.Р.Л. об оспаривании нормативно-правовых актов Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части, установил:

М.Р.Л. обратилась в суд с административным исковым заявлением, указав, что с 25 марта 2014 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 957 кв. м., расположенного по адресу: <адрес>, категория земель - земли населенных пунктов с видом разрешенного использования - для ведения садоводства. На указанном земельном участке М.Р.Л. в 2018 году был возведен фундамент жилого дома. В феврале 2019 года М.Р.Л. обратилась в Администрацию ГО "Город Калининград" с уведомлением о строительстве объекта индивидуального жилищного строительства. 25 марта 2019 года в ее адрес направлено уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта капитального строительства по тому основанию, что в соответствии Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, земельный участок N относится к зоне с особыми условиями использования территории Н-12 - "Санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог". Согласно разделу V п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещение жилой застройки, включая отдельные жилые дома. Указанное решение органа местного самоуправления было оспорено М.Р.Л. в Московский районный суд г. Калининград, решением которого от 27 октября 2019 в удовлетворении административного искового заявления было отказано. На расстоянии 20 метров от дальней границы земельного участка КН N проходит линия железной дороги. Согласно данным ЕГРП, данный участок имеет обременение в виде охранной зоны. Истцом было выяснено, что в охранную зону железной дороги входит лишь часть участка, что делает возможным строительство на нем индивидуального жилого дома вне пределов охранной зоны. В ответе кадастрового инженера содержатся сведения о том, что санитарно-защитная зона линии железной дороги шириной 100 м в районе земельного участка КН N установлена решением окружного Совета депутатов города Калининграда N 146 от 29 июня 2009 года. Однако, границы санитарно-защитной зоны в Государственном кадастре недвижимости учтены не были. В соответствии с действующим законодательством понятия "санитарно-защитная зона железной дороги" не существует, что соответствует определению зоны Н-12, изложенному в п. 15 Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339. Применительно к железной дороге применяется понятие "санитарный разрыв", величина которого устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов различных физических факторов воздействия с последующим проведением натурных исследований и измерений. Для установления санитарного разрыва хозяйствующий субъект должен обратиться в подразделение Роспотребнадзора, чего в данном случае сделано не было. Санитарно-защитная зона транспортного объекта не может включать в себя зону Ж-5. Незаконное установление зоны с особыми условиями использования территории Н-12 с включением в нее земельного участка КН N нарушает права административного истца. Просит признать недействующими Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части установления границы зоны Н-12 - "Санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог" в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Административный истец М.Р.Л., будучи надлежаще извещена о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, об отложении дела слушанием ходатайства не заявила. Представитель административного истца М.П.Г. заявленные административные требования поддержал по изложенным в административном исковом заявлении основаниям.

Административные ответчики Городской Совет депутатов Калининграда, Правительство Калининградской области, администрация ГО "Город Калининград", будучи надлежаще извещены о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание представителей не направили, об отложении дела слушанием ходатайства не заявили.

В предыдущем судебном заседании представитель Городского Совета депутатов Калининграда З.Д.А. относительно заявленных требований возражал, указал, что в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки зона Н-12 обоснованно отображена на основании Свода правил 42.13330.2016, а также СанПиН, утв. приказом Главного санитарного врача РФ от 25.09.2007 г. N 74.

Согласно письменным возражениям администрации ГО "Город Калининград", в удовлетворении заявленных требований следует отказать. Полагает, что в данной ситуации зона с особыми условиями использования территории считается установленной, несмотря на отсутствие о ней сведений в ЕГРН, как установленная доя официального опубликования Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ (ч. 8 ст. 26 указанного закона).

Заинтересованные лица ОАО "РЖД", Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, Управления Роспотребнадзора по Калининградской области, будучи надлежаще извещены о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание представителей не направили, об отложении дела слушанием ходатайства не заявили.

В предыдущем судебном заседании представитель ОАО "РЖД" Т.Н.И. относительно заявленных требований возражал. Пояснил, что санитарная зона железной дороги в районе участка КН N не устанавливалась, в настоящее время ОАО "РЖД" проводится внутренний аудит инфраструктуры с целью определения участков, имеющих высокую проходимость железнодорожных составов, и дальнейшего установления санитарных зон. Застройка земельного участка возможна лишь по результатам натурных исследований, при отсутствии вредных воздействий.

Согласно письменному отзыву Управления Роспотребнадзора по Калининградской области, данное лицо полагает возможным заявленные административные требования М.Р.Л. удовлетворить. Управление железной дороги не обращалось в Управление Роспотребнадзора с заявлением об установлении санитарного разрыва от линии железнодорожного транспорта, в том числе для земельного участка КН N.

Выслушав пояснения представителя административного истца, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о необходимости удовлетворить административного иска, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

Город Калининград - муниципальное образование, наделенное статусом городского округа в соответствии с Законом Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397.

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

В соответствии с п. 4 ст. 2 указанного закона документы территориального планирования, документы градостроительного зонирования муниципальных образований, документация по планировке территории муниципальных образований, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу данного закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Генеральный план городского округа "Город Калининград" принят, а разработка Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" началась до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19. Указанные нормативные акты были утверждены: Генеральный план городского округа "Город Калининград" - решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, опубликованным в специальном выпуске еженедельной Калининградской городской газеты "Гражданин N 33-с от 15 июля 2016 года; Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" - решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, опубликованным в специальном выпуске еженедельной Калининградской городской газеты "Гражданин N 1 от 9 января 2019 года.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Установлено, что М.Р.Л. на основании свидетельства о праве на наследство от 11 марта 2014 года с 25 марта 2014 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 901 кв. м., расположенного по адресу: <адрес>, категория земель - земли населенных пунктов с видом разрешенного использования - для ведения садоводства. С 19 августа 2005 года в отношении данного земельного участка установлено обременение - охранная зона.

Указанные обстоятельства подтверждаются выпиской из ЕГРН, свидетельством о государственной регистрации права.

Земельный участок КН N на картографическом материале Генерального плана городского округа "Город Калининград" и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" отображен в границах зоны с особыми условиями использования территории Н-12, что подтверждается фрагментами Карты ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории и Карты границ зоны с особыми условиями использования территории, соответственно.

Согласно статье 19 Правил землепользования и застройки городского округа, зона с особыми условиями использования территории Н-12 поименована как "санитарные разрывы железных и автомобильных дорог", а на картографическом материале Правил эта же зона указана как "санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог".

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии со ст. 105 ЗК РФ могут быть установлены следующие виды зон с особыми условиями использования территорий: в частности, охранная зона железной дороги (п. 4), санитарно-защитная зона (п. 18).

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

Согласно п. 1.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74, санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.).

Таким образом, в целях обеспечения благоприятных условий для жизни и здоровья населения вблизи опасных коммуникаций, то есть в рассматриваемом случае, предусмотрено установление санитарных разрывов. При этом понятие санитарного разрыва не является идентичным понятию охранной зоны, к которой относятся территории, прилегающие с обеих сторон к полосе отвода и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям (ст. 2 Федерального закона от "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации").

В соответствии с п. 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Порядок разработки и установления санитарных разрывов в настоящее время фактически не определен. Вместе с тем, санитарный разрыв имеет правовой режим санитарно-защитной зоны, его установление находится в компетенции уполномоченного органа по охране санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

ОАО "РЖД" в Управление Роспотребнадзора по Калининградской области по вопросу установления санитарного разрыва либо санитарно-защитной зоны в отношении участка железнодорожного пути, рядом с которым располагается земельный участок, не обращалось, и такой разрыв (зона) не устанавливался.

Вопросы установления размера и границ санитарно-защитной зоны, санитарного разрыва не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства.

Вопреки позиции администрации ГО "Город Калининград", отображение зоны с особыми условиями использования территории в ранее действовавшем документе территориального планирования не идентично установлению такой зоны и не легитимирует ее в оспариваемых нормативных актах.

Необходимо также учесть противоречие в наименовании зоны Н-12 в картографическом материале и текстовой части оспариваемого документа территориального планирования.

Поскольку Генеральный план городского округа "Город Калининград" и Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к зоне с особыми условиями использования территории Н-12, в данной части они подлежат отмене

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление М.Р.Л. удовлетворить.

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу:

Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 в части отображения на Карте ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории границы зоны с особыми условиями использования территории Н-12 - "Санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог" в границах земельного участка с кадастровым номером N;

Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части отображения на Карте границ зоны с особыми условиями использования территории Н-12 - "Санитарно-защитная зона железных и автомобильных дорог" в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования городской округ "Город Калининград".

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение будет изготовлено 18 мая 2020 года.

Судья

Д.В.Ш.