Решение Верховного Суда РФ от 14 мая 2020 г. N АКПИ20-152 Об отказе в признании частично не действующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утв. приказом Министерства юстиции РФ от 16 декабря 2016 г. N 295, пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утв. приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 2 сентября 2016 г. N 696, и приказа Министерства юстиции РФ от 17 сентября 2018 г. N 189

Решение Верховного Суда РФ от 14 мая 2020 г. N АКПИ20-152

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 августа 2020 г. N АПЛ20-230 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Ткачеве П.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Новикова Александра Юрьевича о признании частично недействующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждённых приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 295; пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утверждённого приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 2 сентября 2016 г. N 696; приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. N 189 "Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осуждённых, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время",

установил:

приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) от 16 декабря 2016 г. N 295 утверждены Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений (далее также - Правила).

Пунктом 29 Правил установлено, что осуждённые обеспечиваются по установленным нормам трёхразовым горячим питанием. Приём пищи осуждёнными производится поотрядно в часы, установленные распорядком дня исправительного учреждения (далее также - ИУ). В рабочее время приём пищи осуждёнными производится побригадно в столовой либо на объектах работы в специально оборудованных и отвечающих санитарным требованиям помещениях для приёма пищи.

Приказом Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России) от 2 сентября 2016 г N 696 г. утверждён Порядок организации питания осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы (далее - Порядок).

Согласно пункту 2 Порядка обеспечение осуждённых, подозреваемых и обвиняемых питанием осуществляется на основании ежедневных справок, составляемых и направляемых в бухгалтерию учреждения уголовно-исполнительной системы (далее также - УИС) подразделениями интендантского и хозяйственного обеспечения, утверждаемых начальником учреждения УИС, об общей численности осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждении УИС. В справке указывается число осуждённых, подозреваемых и обвиняемых по каждой категории лиц, в отношении которых предусмотрена соответствующая норма питания. Справка составляется на основании письменных данных о количестве лиц, содержащихся в учреждении УИС, полученных в дежурной части и подразделении специального учёта учреждения УИС, а также сведений медицинского подразделения, осуществляющего в учреждении УИС медицинское обеспечение осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, о количестве больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, в виде списков. Утверждённые начальником учреждения УИС справки, а также списки осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, передаются в бухгалтерию учреждения УИС для оформления накладных и последующего отпуска продуктов в столовую (пищеблок) учреждения УИС.

В случае изменения численности осуждённых, подозреваемых и обвиняемых после завершения процедуры выписки продуктов питания подразделением интендантского и хозяйственного обеспечения учреждения УИС в этот же день предоставляется в бухгалтерию учреждения УИС дополнительная справка для оформления дополнительной накладной на отпуск (приём) продуктов.

Пунктом 11 Порядка установлено, что медицинский работник медицинского подразделения участвует в разработке режима питания учреждения УИС; не реже одного раза в квартал проводит контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических требований на объектах продовольственной службы; организует систематический медицинский контроль за качеством питания, соответствием установленной калорийности в раскладках продуктов; представляет списки больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания; совместно с начальником отдела интендантского и хозяйственного обеспечения (далее также - ОИХО) учреждения УИС организует лечебное питание; осуществляет отбор проб питьевой воды и готовой пищи на объектах продовольственной службы учреждения УИС; осуществляет систематический контроль за качеством воды, используемой для приготовления пищи и питьевых нужд, соблюдением санитарно-гигиенических требований при приготовлении пищи, а также содержании помещений, оборудования и инвентаря, столовой и кухонной посуды в столовой (пищеблоке) учреждения УИС и местах приготовления (приёма) пищи на объектах работ (производстве). Контролирует приготовление и использование моющих и дезинфицирующих растворов; проводит дополнительный контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических требований при получении неудовлетворительных результатов производственного контроля, соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических мероприятий при аварийных ситуациях при сбое в работе оборудования; при получении неудовлетворительных результатов лабораторных исследований разрабатывает и проводит необходимые санитарно-гигиенические и противоэпидемические мероприятия; контролирует прохождение предварительных и периодических медицинских осмотров и медицинских обследований. Отстраняет от работы лиц, своевременно и в полном объёме не прошедших медицинские осмотры; организует контроль за качеством (бракераж) приготовленной пищи.

Пунктом 41 Порядка предусмотрено, что режим питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых определяет количество приёмов пищи в течение суток, соблюдение физиологически обоснованных промежутков времени между ними, целесообразное распределение продуктов по приёмам пищи, положенных по нормам питания в течение дня, а также приём пищи в строго установленное распорядком дня время.

Пункт 42 Порядка устанавливает, что разработка режима питания возлагается на начальника учреждения УИС, его заместителя, курирующего вопросы тылового обеспечения, начальника ОИХО и медицинского работника медицинского подразделения.

Министерством юстиции Российской Федерации 17 сентября 2018 г. утверждён приказ N 189 "Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осуждённых, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время" (далее - Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. N 189).

Новиков А.Ю., отбывающий наказание по приговору суда в виде лишения свободы, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 29 Правил, пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка, Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. N 189, ссылаясь на то, что оспариваемые положения исключают возможность предоставления дробного питания по медицинским показаниям осуждённым, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, и противоречат частям 1 и 2 статьи 1, статье 8, части 2 статьи 9, части 2 статьи 10, а также части 6 статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статье 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.)

Как указывает административный истец, при выписке из лечебного отделения исправительного учреждения ему, среди прочего, рекомендовано дробное питание 5-6 раз в день. Однако дробное питание Новикову А.Ю. по месту отбывания наказания не предоставляется со ссылкой на то обстоятельство, что действующие нормативные акты, которые им оспариваются, не предусматривают предоставление дробного питания, что нарушает его право на охрану здоровья.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (далее также - Минпромторг России) просили в его удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты утверждены уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Обсудив доводы административного истца Новикова А.Ю. и его представителя Старцевой О.Н., выслушав возражения представителя Минюста России Кайгородова А.А., представителя ФСИН России Орехова И.В., представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., представителя Минпромторга России Кимлыка И.С., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью третьей статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в исправительных учреждениях действуют Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Указанным федеральным органом исполнительной власти является Министерство юстиции Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313).

Оспариваемые Правила утверждены административным ответчиком при реализации полномочий, предусмотренных приведённым кодексом, согласованы с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 декабря 2016 г., регистрационный номер 44930, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 27 декабря 2016 г.

В соответствии с частью второй статьи 15 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" осуждённые, не имеющие заработка, обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости по нормам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, за счёт федерального бюджета. За счёт заработанных средств осуждённые и заключенные могут быть обеспечены дополнительным питанием и им могут быть улучшены условия содержания. Порядок предоставления указанных льгот устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.

Согласно частям третьей и шестой статьи 99 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации минимальные нормы питания осуждённых устанавливаются Правительством Российской Федерации; больным осужденным и осужденным, являющимся инвалидами первой или второй группы, устанавливаются повышенные нормы питания.

Во исполнение указанных норм утверждено постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 года N 205 "О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осуждённых к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов федеральной службы безопасности, лиц, подвергнутых административному аресту, задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на мирное время".

Пунктом 4 указанного постановления на Минюст России по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации возложена обязанность установить повышенные нормы питания, а пунктом 4 ³ - рационы питания и нормы замены одних продуктов питания другими.

Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. N 189 зарегистрирован 19 сентября 2018 г., регистрационный номер 52188, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 20 сентября 2018 г.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 11 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314, Директор ФСИН России утверждает порядок организации питания осуждённых и лиц, содержащихся под стражей, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и следственных изоляторах.

Приказ ФСИН России от 2 сентября 2016 г. N 696 об утверждении Порядка зарегистрирован в Минюсте России 13 сентября 2016 г., регистрационный номер 44689, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 14 декабря 2016 г.

Следовательно, Правила, Порядок и Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. N 189 изданы уполномоченными органами с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования нормативных правовых актов. Данные обстоятельства относительно Правил ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2018 г. N АКПИ18-6. Данные обстоятельства не оспариваются административным истцом.

В силу части первой статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации режим в исправительных учреждениях - установленный законом и соответствующими закону нормативными правовыми актами порядок исполнения и отбывания лишения свободы, обеспечивающий охрану и изоляцию осуждённых, постоянный надзор за ними, исполнение возложенных на них обязанностей, реализацию их прав и законных интересов, личную безопасность осуждённых и персонала, раздельное содержание разных категорий осуждённых, различные условия содержания в зависимости от вида исправительного учреждения, назначенного судом, изменение условий отбывания наказания.

Согласно части третьей названной статьи в исправительных учреждениях действуют Правила, регламентирующие и конкретизирующие соответствующие вопросы деятельности исправительных учреждений.

Частью шестой статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации закреплено право осуждённых на охрану здоровья, включая получение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинических или стационарных условиях в зависимости от медицинского заключения.

При этом администрация исправительных учреждений несёт ответственность за выполнение установленных санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований, обеспечивающих охрану здоровья осуждённых (часть третья статьи 101 Кодекса).

Пунктом 123 Правил установлено, что лечебно-профилактическая и санитарно-профилактическая помощь осуждённым к лишению свободы организуется и предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

Глава VII Правил устанавливает порядок приёма пищи в исправительных учреждениях.

Право на достаточное питание и основное право каждого человека на свободу от голода закреплены в статье 25 Всеобщей декларации прав человека и статье 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Право человека на достаточное питание является основным правом, необходимым для осуществления всех других прав человека, и налагает на государство обязательство обеспечить осуществление хотя бы на минимальном уровне этого права при любых обстоятельствах.

Оспариваемый административным истцом пункт 29 Правил предусматривает обязательность трёхразового горячего питания для осуждённых. Указанная норма устанавливает порядок приёма пищи осуждёнными, а не режим питания.

Данная норма корреспондирует пункту 22.4 Европейских пенитенциарных правил, которыми установлено, что приём пищи организуется три раза в день с разумными интервалами.

Пункт 1 Порядка устанавливает основные принципы планирования, обеспечения продовольствием исправительных учреждений и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, получения и отпуска продуктов на питание осуждённых к лишению свободы, лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, организации питания в учреждениях УИС согласно утверждённым в установленном порядке нормам питания.

В силу пункта 2 Порядка в ежедневных справках указывается число осуждённых, подозреваемых и обвиняемых по каждой категории лиц, в отношении которых предусмотрена соответствующая норма питания. Справка составляется на основании письменных данных, полученных в дежурной части и подразделении специального учёта учреждения УИС, а также сведений медицинского подразделения. Утверждённые начальником учреждения УИС справки, а также списки осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, передаются в бухгалтерию учреждения УИС для оформления накладных и последующего отпуска продуктов в столовую (пищеблок) учреждения УИС.

В пункте 11 Порядка определены полномочия медицинского работника медицинского подразделения по разработке и контролю режима питания.

Как следует из пунктов 41 и 42 Порядка, режим питания осуждённых лиц определяет количество приёмов пищи в течение суток, соблюдение физиологически обоснованных промежутков времени между ними, целесообразное распределение продуктов по приёмам пищи, положенных по нормам питания в течение дня, а также приём пищи в строго установленное распорядком дня время.

Таким образом, предметом правового регулирования указанного Порядка не является порядок исполнения наказания в виде лишения свободы, при этом оспариваемые административным истцом нормы (пункты 2, 11, 41, 42) Порядка регулируют общие нормы организации питания осуждённых к лишению свободы.

Приказом Минюста России от 17 сентября 2018 г. N 189 определены перечень и количество продуктов, предоставляемых осуждённым.

Повышенная норма питания для больных, осуждённых к лишению свободы, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время определена в приложении N 5 к указанному приказу.

Из содержания Приказа Минюста России от 17 сентября 2018 г. N 189 следует, что им не регулируются вопросы организации питания и периодичность приёма пищи.

С учётом изложенного оспариваемые административным истцом нормативные правовые акты не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

Оспариваемые пункт 29 Правил, пункты 2, 11, 41, 42 Порядка и Приказ Минюста России от 17 сентября 2018 г. N 189 не содержат запрета на организацию назначенного врачом дробного (5-6 раз в сутки) питания осуждённого.

При этом пункт 8 Порядка предусматривает, что начальник учреждения отвечает за организацию питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, при этом по медицинским заключениям издаёт приказы о зачислении больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых на питание по нормам, установленным для больных.

Медицинский работник медицинского подразделения совместно с начальником отдела интендантского и хозяйственного обеспечения учреждения организует лечебное питание (пункт 11 Порядка).

Данная норма корреспондирует пункту 22.6 Европейских пенитенциарных правил, которыми установлено, что врач или квалифицированная медицинская сестра могут предписать изменить рацион питания отдельному заключённому, если это необходимо по медицинским соображениям.

Решения и действия (бездействие) администрации исправительного учреждения могут быть обжалованы в судебном порядке.

Согласно статье 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в толковании Европейского Суда по правам человека, к бесчеловечному обращению или наказанию относятся случаи, когда такое обращение или наказание, как правило, может носить преднамеренный характер, продолжаться на протяжении нескольких часов или когда в результате такого обращения или наказания человеку могут быть причинены реальный физический вред либо глубокие физические или психические страдания.

Положения оспариваемых нормативных правовых актов не могут рассматриваться как бесчеловечное обращение или наказание, причиняющие лицам, находящимся в местах лишения свободы, физические и душевные страдания, поскольку не предполагают ненадлежащего обращения с ними и не преследуют цель оскорбить или унизить их.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Новикова Александра Юрьевича о признании частично недействующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждённых приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 295; пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утверждённого приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 2 сентября 2016 г. N 696; приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. N 189 "Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осуждённых, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов