Решение Калининградского областного суда от 7 февраля 2020 г. N 3а-53/2020 (ключевые темы: санитарно-защитные зоны - правила землепользования и застройки - зоны с особыми условиями использования - совет депутатов)

Решение Калининградского областного суда от 7 февраля 2020 г. N 3а-53/2020

Калининградский областной суд в составе: председательствующего судьи Ш.Д.В. при секретаре Л.М.Ю., с участием прокурора Т.А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Я.С.Ю. об оспаривании нормативных актов, установил:

Я.С.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением, указав, что на основании договора дарения от 18 октября 2016 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 449 кв. м., расположенного по адресу: <адрес>, категория земель - земли населенных пунктов с видом разрешенного использования - для ведения коллективного садоводства. На указанном земельном участке расположен индивидуальный жилой дом с кадастровым номером N, общей площадью 175,5 кв. м., также принадлежащий административному истцу на праве собственности. В соответствии с Генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, а также Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, земельный участок полностью относится к зоне с особыми условиями использования территории Н-2 - "Зона санитарной охраны источников водоснабжения I пояса", что в соответствии с СанПин 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" относится к зоне строгого режима. Согласно п. 3.2.1.2 указанного СанПина в указанной зоне не допускается посадка высокоствольных деревьев, все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, в том числе прокладка трубопроводов, размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий. Зона Н-2 канала "Питьевой" в районе <адрес> охватывает значительную часть территории с жилой застройкой. Как следует из выписки из ЕГРН, в отношении земельного участка КН N установлено единственное ограничение - водоохранная зона. Зона с особыми условиями использования территории Н-2 установлена оспариваемыми нормативными актами с нарушением требований действующего законодательства, так как проект организации зон санитарной охраны поверхностных водоисточников и сооружений Калининградского водопровода на разработан, с органами государственного эпидемиологического надзора не согласованы и органами исполнительной власти Калининградской области не утверждены границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в том числе канала "Питьевой". Вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны в особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства. Незаконное установление зоны с особыми условиями использования территории Н-2 с включением в нее земельного участка N нарушает права административного истца. Просит признать недействующими Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части установления границы зоны Н-2 - "Зона санитарной охраны источников водоснабжения I пояса" в пределах земельного участка кадастровым номером N общей площадью 449 кв. м., расположенного по адресу: <адрес>

Административный истец Я.С.Ю., будучи надлежаще извещена о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, об отложении дела слушанием ходатайства не заявила. Представитель административного истца Т.А.Г. заявленные административные требования поддержала по изложенным в административном исковом заявлении основаниям, а также пояснила, что включение земельного участка в зону Н-2 препятствует проведению принадлежащего Я.С.Ю. расположенного на нем жилого дома.

Представитель административного ответчика городского Совета депутатов Калининграда Я.Ю.А. против удовлетворения заявленных административных исковых требований возражала. Как следует из ее пояснений и письменных возражений, оспариваемые нормативные акты приняты уполномоченным органом местного самоуправлением с соблюдением необходимой процедуры. Материалы по обоснованию генерального плана, к которым относится Карта ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории, не является утверждаемой частью Генерального плана, в связи с чем не может быть оспорена в порядке, установленном главой 21 КАС РФ. Запрет на посадку высокоствольных деревьев, все виды строительства в границах ЗСО установлен СанПин 2.1.4.1110-02 применяется вне зависимости от нормативных актов органов местного самоуправления.

Представитель заинтересованного лица администрации ГО "Город Калининград" Р.Е.В. возражал против удовлетворения административного иска. В обоснование указал, что Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не содержит положений о признании утратившими силу ранее изданных актов, устанавливающих границы зон санитарной охраны (ЗСО), а лишь предусматривает иной порядок установления этих зон. СанПин 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" установлены минимальный размеры зон санитарной охраны, уменьшение границ I пояса ЗСО недопустимо. В силу п. 1.7 СанПин 2.1.4.1110-02 отсутствие утвержденного проекта ЗСО не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах ЗСО, граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими санитарными правилами.

Заинтересованное лицо Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, будучи надлежаще извещено о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание представителя не направило.

Заинтересованное лицо Агентство по архитектуре, градостроению, и перспективному развитию Калининградской области, будучи надлежаще извещено о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание представителя не направило. Согласно письменному отзыву, возражает против удовлетворения административных исковых требований. В обоснование ссылается на то, что Я.С.Ю. при получении в дар индивидуального жилого дома не могла не знать о существующих ограничениях землепользования. Существующий вид разрешенного использования земельного участка КН N - для ведения коллективного садоводства - не соответствует его фактическому использованию собственником. Согласно действующим Правилам землепользования и застройки, земельный участок КН N расположен в границе зоны садоводства. Градостроительным регламентом указанной территориальной зоны размещение индивидуальных жилых домов не предусмотрено. Поскольку в соответствии с видом разрешенного использования и градостроительным регламентом указанный земельных участок не может быть использован для ИЖД, наличие оспариваемой зона прав административного истца не нарушает.

Заинтересованное лицо Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области, будучи надлежаще извещено о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание представителя не направило.

Согласно письменному отзыву, на земельном участке КН N зона санитарной охраны не устанавливалась.

Представитель заинтересованного лица Правительства Калининградской области Г.А.В. против удовлетворения заявленных административных исковых требований возражал.

Представитель заинтересованного лица ГП КО "В." Г.И.Н. оставила разрешение заявленных административных исковых требований на усмотрение суда.

Выслушав пояснения представителя административного истца, представителей административного ответчика, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о необходимости удовлетворить административного иска, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

Город Калининград - муниципальное образование, наделенное статусом городского округа в соответствии с Законом Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397.

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

В соответствии с п. 4 ст. 2 указанного закона документы территориального планирования, документы градостроительного зонирования муниципальных образований, документация по планировке территории муниципальных образований, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу данного закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Генеральный план городского округа "Город Калининград" принят, а разработка Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" началась до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19. Указанные нормативные акты были утверждены: Генеральный план городского округа "Город Калининград" - решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, опубликованным в специальном выпуске еженедельной Калининградской городской газеты "Гражданин N 33-с от 15 июля 2016 года; Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" - решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, опубликованным в специальном выпуске еженедельной Калининградской городской газеты "Гражданин N 1 от 9 января 2019 года.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Установлено, что Я.С.Ю. на основании договора дарения от 18 октября 2016 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 449 кв. м., расположенного по адресу: <адрес>, категория земель - земли населенных пунктов с видом разрешенного использования - для ведения коллективного садоводства. На указанном земельном участке расположен индивидуальный жилой дом с кадастровым номером N, общей площадью 175,5 кв. м., также принадлежащий административному истцу на праве собственности.

Указанные обстоятельства подтверждаются выписками из ЕГРН, договором дарения жилого дома и земельного участка от 18 октября 2016 года

Земельный участок КН N на картографическом материале Генерального плана городского округа "Город Калининград" и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" отражен в границах I пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения, что подтверждается фрагментами Карты ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории и Карты границ зоны с особыми условиями использования территории, соответственно.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся, помимо иных, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Таким образом, вопреки позиции Агентство по архитектуре, градостроению, и перспективному развитию Калининградской области, материалы по обоснованию генерального плана в виде карт, в том числе отражающие зоны с особыми условиями использования территорий, являются неотъемлемой частью генерального плана.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также водное законодательство.

Частью 2 статьи 43 Водного Кодекса РФ установлено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов (далее - водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. В силу п. 3 этой же статьи использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

В п. 5 ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" указано, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (в редакции, действующей с 3 августа 2018 года). Согласно прежней редакции закона, действовавшей на момент утверждения оспариваемых нормативных актов, границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Таким образом, как ныне действующая, так и предыдущая редакция Закона N 52-ФЗ относят установление границ ЗСО к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их санитарным нормам.

В соответствии с п.п. 1.4 и 1.5 СанПин 2.1.4.1110-02, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Организации санитарной зоны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (п.п. 1.6 и 1.13 СанПин 2.1.4.1110-02).

Таким образом, вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства.

В картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображение границ I пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам, что подтверждается, в частности, позицией Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области, отраженной в отзыве. Нормативный правовой акт органа исполнительной власти Калининградской области, устанавливающий в городском округе "Город Калининград" зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, отсутствует. Постановление администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 "Об утверждении зон санитарной охраны водоисточников и сооружений Калининградского водопровода и комплекса мероприятий по улучшению санитарного состояния этих зон" утратило силу с 3 декабря 2015 г. в связи с изданием постановления Правительства Калининградской области от 3 декабря 2015 г. N 673.

Доводы административного ответчика и Агентства о том, что оспариваемые нормативные акты не затрагивают права и законные интересы административного истца, суд отвергает, поскольку именно установление режима зоны с особыми условиями использования территории регламентирует использование земельного участка, в том числе использование его для садоводства, строительства (реконструкции) объектов недвижимого имущества.

Поскольку Генеральный план городского округа "Город Калининград" и Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к зоне с особыми условиями использования территории Н-2, в данной части они подлежат отмене

Учитывая изложенное и руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление Я.С.Ю. удовлетворить.

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу:

Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 в части отображения на Карте ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории границы зоны с особыми условиями использования территории Н-2 - "З." в границах земельного участка с кадастровым номером N;

Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части отображения на Карте границ зоны с особыми условиями использования территории Н-2 - "З." в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования городской округ "Город Калининград".

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 12 февраля 2020 года.

Судья

Д.В.Ш.