Решение Верховного Суда РФ от 10 июня 2020 г. N АКПИ20-77 Об отказе в иске о признании недействующими абзацев четвёртого - седьмого пункта 10.1.1, пункта 10.6.2 свода правил "СНиП 42-01-2002 "Газораспределительные системы" (СП 62.13330.2011), утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2010 г. N 780

Решение Верховного Суда РФ от 10 июня 2020 г. N АКПИ20-77

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кондратьевой Зинаиды Павловны о признании недействующими абзацев четвёртого - седьмого пункта 10.1.1, пункта 10.6.2 свода правил "СНиП 42-01-2002 "Газораспределительные системы" (СП 62.13330.2011), утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 780,

установил:

приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее также - Минрегион России) от 27 декабря 2010 г. N 780 утверждён свод правил "СНиП 42-01-2002 "Газораспределительные системы" (СП 62.13330.2011) (далее - Свод правил), который опубликован в печатном издании "Минрегион России", 2011 г., и зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт).

Согласно абзацам четвёртому - седьмому пункта 10.1.1 Свода правил строительный контроль включает в себя:

входной контроль проектной (рабочей) документации и результатов инженерных изысканий, материалов, технических устройств, технологических устройств газоиспользующего оборудования и разрешительных документов;

операционный контроль строительно-монтажных работ (земляных, сварочных, изоляционных работ, работ по испытанию газопроводов, монтажа строительных конструкций зданий и сооружений и т.п.);

приёмочный контроль, в процессе которого проводится проверка качества выполненных работ. Результаты приёмочного контроля оформляют записями в строительном паспорте, актами, протоколами испытаний.

Пунктом 10.6.2 Свода правил предусмотрено, что приёмка построенных или реконструированных объектов сети газораспределения, газопотребления и объекта сжиженных углеводородных газов (далее - СУГ) оформляется актом по форме, представленной в приложении Ж к данному Своду правил.

Названные пункты Свода правил действуют в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) от 3 декабря 2016 г. N 876/пр, которым утверждены изменения N 2 к Своду правил, опубликованные в издании "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2017 г., N 2) и размещённые на сайте данного министерства в сети "Интернет".

Кондратьева З.П. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца четвёртого (в первоначальном заявлении - абзаца третьего) пункта 10.1.1, пункта 10.6.2 Свода правил, ссылаясь на их противоречие части 3 статьи 48, части 7 ¹ статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 39 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". В обоснование своего требования Кондратьева З.П. указывает, что между ней и газораспределительной организацией заключён договор технологического присоединения объекта индивидуального жилищного строительства к сети газораспределения, при проведении мониторинга выполнения технических условий присоединения газораспределительная организация потребовала исполнительно-техническую документацию, решением Арбитражного суда Оренбургской области на неё возложена обязанность предоставить газораспределительной организации документы, предусмотренные Сводом правил. По мнению административного истца, Свод правил, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически обладает нормативными свойствами, издан с нарушением установленного порядка и формы издания, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Кондратьева З.П. считает, что предписание пункта 10.1.1 Свода правил о входном контроле проектной (рабочей) документации и результатов инженерных изысканий противоречит части 3 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой не требуется осуществление подготовки проектной документации при строительстве, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства; исходя из понятия "здание", определённого в пункте 6 части 2 статьи 2 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", сеть газопотребления не является самостоятельным объектом, неотделима от дома, разработка проектной документации на сеть газопотребления не является обязательной для объектов индивидуального жилищного строительства (далее также - ИЖС). Указанные в оспариваемых пунктах Свода правил требования не входят в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 403, обязательное подтверждение соответствия по части 1 статьи 23 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" проводится только в случаях, установленных техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Оспариваемые нормативные положения фактически наделяют газораспределительную организацию функциями органа исполнительной власти по ведению государственного строительного надзора, не предусмотренного для объектов ИЖС пунктом 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Минстрой России в письменных возражениях на административное исковое заявление указал, что Свод правил и последующие изменения к нему утверждены и введены в действие федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации и в пределах полномочий, предоставленных Минрегиону России и Минстрою России, оспариваемый нормативно-технический акт не нарушает прав административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве выразило позицию, что включение в Свод правил положений о государственном строительном надзоре и строительном контроле не соответствует правовому смыслу определения свода правил, приведённого в Федеральном законе от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации".

Представитель административного истца Кондратьевой З.П. - Травкин Д.А., участвующий в судебном заседании посредством веб-конференции, поддержал заявленное требование, уточнив, что ими оспариваются в пункте 10.1.1 Свода правил положения о строительном контроле, изложенные в его абзацах четвёртом - седьмом.

Представитель Минстроя России Попова О.В. возражала против удовлетворения административного иска.

Минюст России заявил о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Кондратьевой З.П. - Травкина Д.А., возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Поповой О.В., проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.

Правила разработки сводов правил были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 858 "О порядке разработки и утверждения сводов правил". Пунктом 2 этих правил предусматривалось, что разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Согласно Положению о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40, Минрегион России на день издания оспариваемого акта являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов капитального строительства), и осуществлял разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1, подпункт 5.3.15).

С 29 сентября 2015 г. отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, регулируются Федеральным законом "О стандартизации в Российской Федерации".

Пункт 12 статьи 2 названного закона определяет, что сводом правил является документ по стандартизации, утверждённый федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" и содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Согласно пункту 7 статьи 10 этого закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.

Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее - Правила разработки), пунктом 3 которого определено, что разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.

Принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", отнесено к компетенции Минстроя России (подпункт 5.2.9 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).

Правилами разработки предусмотрено, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (пункт 13). Названные полномочия осуществляет Росстандарт (пункт 1 и подпункт 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294).

Таким образом, Свод правил, включая последующие изменения к нему, утверждён компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и введён в действие в соответствии с установленным порядком.

В связи с этим нельзя согласиться с доводом административного истца о том, что Свод правил издан с нарушением установленного порядка и формы издания, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Федеральный закон "О стандартизации в Российской Федерации" определяет свод правил как документ по стандартизации, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается данным федеральным законом (статья 2).

Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений согласно статье 5 ¹ Федерального закона "О техническом регулировании" определяются Федеральным законом "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", который, как указано в части 6 его статьи 3, устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

Согласно Федеральному закону "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований названного закона и требований стандартов и сводов правил, включённых в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 данного закона перечни, или требований специальных технических условий (часть 2 статьи 5).

Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утверждает Правительство Российской Федерации (часть 1 статьи 6 поименованного закона).

Во исполнение требований федерального закона Правительство Российской Федерации постановлением от 26 декабря 2014 г. N 1521 утвердило Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

В частности, в пункте 44 такого перечня указаны отдельные положения Свода правил, в том числе раздел 10 (за исключением пункта 10.4.1), соблюдением требований которых обеспечивается безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Свода правил части 3 статьи 48, части 7 ¹ статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 39 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" основаны на неправильном толковании норм права.

В системе действующего правового регулирования оспариваемые положения раздела 10 Свода правил подлежат применению в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Так, согласно абзацу первому пункта 10.1.1 Свода правил в процессе строительства сетей газораспределения, газопотребления и объектов СУГ должны осуществляться строительный контроль и государственный строительный надзор в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Взаимосвязанным с пунктом 10.6.2 Свода правил пунктом 10.6.1 также определено, что приёмка построенных или реконструированных объектов сети газораспределения, газопотребления и объектов СУГ осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации.

Следовательно, условия применения норм, изложенных в абзацах четвёртом - седьмом пункта 10.1.1 и пункте 10.6.2 Свода правил, о строительном контроле и оформлении акта приёмки построенных или реконструированных объектов сети газораспределения, газопотребления и объекта СУГ по форме, представленной в приложении Ж к Своду правил, должны быть установлены в соответствующих актах законодательства Российской Федерации.

Объектом технического регулирования в Федеральном законе "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" являются здания и сооружения любого назначения (в том числе входящие в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения), а также связанные со зданиями и с сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) (часть 1 статья 3). В силу требований данного федерального закона обязательная оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и утилизации (сноса) осуществляется в частности в формах строительного контроля, государственного строительного надзора (пункты 3 и 4 части 1 статьи 39).

В свою очередь, названный федеральный закон предусматривает, что оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и утилизации (сноса), в том числе в формах строительного контроля, государственного строительного надзора, осуществляется в соответствии с правилами и в сроки, которые установлены законодательством о градостроительной деятельности (часть 7 статьи 39).

В силу части 3 статьи 48, части 7 ¹ статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществление подготовки проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, садового дома. Застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к объекту индивидуального жилищного строительства, садовому дому. После завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства подписывается акт, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащённости объекта капитального строительства приборами учёта используемых энергетических ресурсов), лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда, а также лицом, осуществляющим строительный контроль, в случае осуществления строительного контроля на основании договора), за исключением случаев осуществления строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов.

По пункту 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьёй 49 Кодекса.

Экспертиза не проводится в отношении проектной документации объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов (пункт 1 части 2 статьи 49 Кодекса).

Пункт 10.1.1 в оспариваемой части и пункт 10.6.2 Свода правил не устанавливают иных правил, отличных от приведённых законоположений. В них отсутствуют указания на проведение строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объекта ИЖС, включая сеть газопотребления.

Оспариваемые пункты Свода правил не содержат положений об их обязательном применении в отношении объектов индивидуального жилищного строительства и не наделяют газораспределительную организацию функцией по ведению государственного строительного надзора, поэтому такие доводы административного истца лишены правовых оснований.

Включение в Свод правил бланкетных общих положений о государственном строительном надзоре и строительном контроле, порядок и основания осуществления которых определяются законодательством Российской Федерации, не противоречит требованиям Федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации" и не изменяет характера данного документа по стандартизации.

По изложенным мотивам отсутствуют правовые основания для вывода о противоречии абзацев четвёртого - седьмого пункта 10.1.1, пункта 10.6.2 Свода правил исчерпывающему перечню процедур в сфере жилищного строительства, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 403, а также Правилам подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 1314, которыми определён порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключённых к сетям газораспределения объектов капитального строительства, в том числе содержание правоотношений соответствующего заявителя и исполнителя.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые положения Свода правил соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав административного истца в упоминаемых в заявлении аспектах.

Иные доводы Кондратьевой З.П. относятся к содержанию указанного в заявлении решения арбитражного суда по конкретному делу с её участием, проверка которого может быть осуществлена исключительно в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Кондратьевой Зинаиды Павловны о признании недействующими абзацев четвёртого - седьмого пункта 10.1.1, пункта 10.6.2 свода правил "СНиП 42-01-2002 "Газораспределительные системы" (СП 62.13330.2011), утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 780, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко