Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2020 г. N 48-КА20-4-К7 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения в части и принял в этой части новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным предписания уполномоченного органа, поскольку акт, на который сослался суд первой инстанции, не является нормативным правовым актом

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2020 г. N 48-КА20-4-К7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства (далее - МРУ N 15 ФМБА России) на решение Снежинского городского суда Челябинской области от 22 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 25 июня 2019 года, кассационное определение судебной коллеги по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 7 ноября 2019 года по делу N 2а-129/2019 по административному исковому заявлению федерального государственного унитарного предприятия "Российский Федеральный Ядерный Центр - Всероссийский научно-исследовательский институт технической физики имени академика Е.И. Забабахина" (далее - ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина") о признании незаконным предписания МРУ N 15 ФМБА России.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в соответствии с распоряжением МРУ N 15 ФМБА России от 5 октября 2018 года N 80 данным управлением в период с 11 октября 2018 года по 22 ноября 2018 года проводилась плановая выездная проверка в отношении ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина" с целью осуществления федерального контроля (надзора) за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности.

В акте проверки от 22 ноября 2018 года N 15-06/80 отражены выявленные нарушения санитарно-эпидемиологических требований, для устранения которых МРУ N 15 ФМБА России выдало в этот же день ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина" предписание N 172, согласно которому необходимо выполнить следующие обязательные мероприятия в срок до 1 марта 2019 года:

на основании пункта 3.4 СП 3.5.1378-03 "Санитарно-эпидемиологические требований к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности" обеспечить дезинфекцию гуттаперчевых штифтов, буров согласно действующим методическим документам (инструкциям) на конкретное дезинфицирующее средство (пункт 2);

на основании пункта 3.4 СП 3.5.1378-03 и пункта 1.4.3 главы 2 СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность" обеспечить дезинфекцию ванн, уборочного инвентаря в отделении водолечения, проведение генеральных уборок в массажном кабинете, ингалятории, процедурном кабинете в соответствии с действующими методическими документами (инструкциями) на конкретное дезинфицирующее средство (пункт 3);

на основании пункта 3.9.2 СанПиН 2.1.2.1188-03 "Плавательные бассейны. Гигиенические требований к устройству, эксплуатации и качеству воды. Контроль качества", пункта 3.4 СП 3.5.1378-03 обеспечить проведение генеральных уборок в бассейне согласно действующим документам (инструкциям) на конкретное дезинфицирующее средство (пункт 4);

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункта 3.9.2 СанПиН 2.1.2.1188-03" имеется в виду "пункта 3.9.2 СанПиН 2.1.2.1188-03"

на основании пункта 4.3 СанПиН 2.1.2.1188-03 обеспечить соответствие микробиологическим показателя воды в бассейне оздоровительного центра санатория-профилактория, центра делового сотрудничества согласно требованиям санитарных правил (пункт 6);

на основании пункта 8.8 главы 1 СанПиН 2.1.3.2630-10 обеспечить использование в здравпункте N 1 площадки N 9 медицинской мебели наружная и внутренняя поверхность которой, гладкая и выполнена из материалов, устойчивых к воздействию моющих и дезинфицирующих средств (пункт 7);

на основании пункта 14.14 главы 1 СанПиН 2.1.3.2630-10 устранить текущие дефекты отделки в здравпункте N 1 площадка N 9 в кабинете физиолечения и стерилизационной комнате - плинтусов (пункт 8);

на основании пункта 5.6 главы 1 СанПиН 2.1.3.2630-10 обеспечить наличие смесителя с локтевым (бесконтактным, педальным и прочим кистевым) управлением на здравпункте N 2 площадки N 3 в кабинете неотложной медицинской помощи (пункт 11);

а также в иные сроки, а именно:

на основании пункта 3.10.4 СП 2.6.1.2612-10 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)" в срок до 1 октября 2019 года обеспечить дезактивацию и влажную уборку потолка санузла в здании 506 НИИК (пункт 25);

на основании пункта 3.8.13 ОСПОРБ-99/2010 в срок до 28 марта 2019 года обеспечить замену стекол с химическим загрязнением, не поддающегося дезактивации, в 2-х боксах в здании 717-718, участке "П", пом. 327, на участке структурного анализа в 312 НИО-5 (пункт 28);

на основании пункта 18.18 СанПиН 2.6.1.07-03. 2.6.1. Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03) в срок до 28 ноября 2018 года обеспечить аварийный комплект дезактивирующим средством на участке физико-химических исследований в пом. 225-227 в задании 717-718 НИО-5 (пункт 30);

на основании пункта 6.3 СП 2.2.1.1312-03 "Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий" в срок до 31 декабря 2020 года в здании 157 НПО-160 обеспечить системами приточной механической вентиляции помещения 43, 46 (пункт 36);

на основании пункта 3.2.2 СанПиН 2.2.8.46-03 "Санитарные правила по дезактивации средств индивидуальной защиты" в срок до 31 декабря 2021 года выполнить реконструкцию спецпрачечной по смене оборудования и инженерных коммуникаций (пункт 40);

на основании пункта 3.14.10 ОСПОРБ-99/2010 в срок до 31 декабря 2018 года исключить радиоактивное загрязнение личной одежды и обуви путем разделения пересечения "грязного" и "чистого" потоков персонала в локальной зоне 3, 4 промплощадки (пункт 44) (т. 1, л.д. 16-20).

ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина" обратилось в суд с административным иском к МРУ N 15 ФМБА России об оспаривании предписания от 22 ноября 2018 г. N 172, взыскании уплаченной при подаче данного искового заявления государственной пошлины в размере 2 000 руб., указав в обоснование требований о неправомерности проведённой МРУ N 15 ФМБА России в отношении него плановой выездной проверки и незаконности предписания N 172 по устранению выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований, выданного на основании составленного по результатам проверки акта от 22 ноября 2018 года N 15-06/80.

Административный истец считает, что поскольку в структуру предприятия входят подразделения, не являющиеся радиационно и ядерно опасными объектами (столовые, кафе, центр научного и делового сотрудничества, санаторий-профилакторий), в отношении которых проверка может проводиться не чаще одного раза в 3 года, МРУ N 15 ФМБА России провело проверку этих подразделений с нарушением установленной законом периодичности.

Кроме того, по мнению ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина", пункты 2-4, 6-8, 11, 25, 28, 30, 36, 40, 44 оспариваемого предписания незаконно возлагают на предприятие обязанность по выполнению указанных в них действий.

Обжалуемыми судебными актами требования административного истца удовлетворены частично.

Предписание МРУ N 15 ФМБА России от 22 ноября 2018 года N 172 признано незаконным в части нарушения сроков и периодичности проведения проверок в отношении структурных подразделений, производственных участков ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина", не относящихся к радиационно и ядерно опасным объектам, а также пунктов 2-4, 6-8, 11, 36.

С МРУ N 15 ФМБА России в пользу административного истца взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 2000 руб.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

В связи с поступлением в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы МРУ N 15 ФМБА России об отмене принятых по делу судебных актов по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 28 мая 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на неё, Судебная коллегия считает, что судами допущены такого рода нарушения норм материального права.

Суд первой инстанции, проанализировав предписания Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 года N 476, пришёл к выводу о том, что сокращенная периодичность проверок установлена исключительно для радиационно-опасных объектов, при этом для не являющихся такими объектами подразделений ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина" сокращённая периодичность не применима. Суд также отметил, что данный подход согласуется с позицией Министерства здравоохранения Российской Федерации, изложенной в письме от 2 ноября 2018 года N 32-024/865.

Суды апелляционной и кассационной инстанций не нашли правовых оснований для отмены судебного решения.

Удовлетворяя требования административного истца в части, суды исходили из того, что у МРУ N 15 ФМБА России отсутствовали правовые основания для проведения проверки в сокращённый срок в отношении структурных подразделений административного истца, не относящихся к радиационно и ядерно опасным объектам.

Такая позиция является ошибочной исходя из следующего.

Согласно положениям статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 названной статьи (часть 2).

Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 указанного закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска, определённому классу (категории) опасности (часть 9.3).

В соответствии со статьёй 8.1 упомянутого закона в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход (часть 1).

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных данным Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определённой категории риска либо определённому классу (категории) опасности (часть 2 статьи 8.1).

Отнесение к определённому классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учётом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определённой категории риска - также с учётом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований (часть 3 статьи 8.1).

Исходя из изложенного, объектом государственного контроля (надзора) является деятельность юридического лица, а не его отдельных структурных подразделений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 года N 476 утверждено Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре (далее - Положение).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственный надзор с применением риск-ориентированного подхода (пункт 10(1) Положения).

В силу подпункта "а" пункта 18 Положения отнесение объектов государственного надзора к категориям риска осуществляется решением главного государственного санитарного врача Российской Федерации или главного государственного санитарного врача Федерального медико-биологического агентства - при отнесении объектов государственного надзора к категории чрезвычайно высокого риска.

В соответствии с решением Главного государственного санитарного врача ФМБА России по территориям ЗАТО от 30 августа 2016 года N 1 ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина" отнесено к категории чрезвычайно высокого риска.

Согласно абзацу второму пункта 20 Положения проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора для категории чрезвычайно высокого риска осуществляется один раз в календарном году.

Таким образом, ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина" является единым неделимым объектом государственного надзора, в отношении которого раз в году должны проводиться плановые проверки.

Частью 1 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

Письмо Министерство здравоохранения Российской Федерации от 2 ноября 2018 года N 32-024/865, на которое сослался суд первой инстанции в обжалуемом решении, к нормативным правовым актам не относится, в связи с чем суд не должен был руководствоваться изложенной в письме позицией при разрешении настоящего административного дела.

При таком положении отсутствовали правовые основания для удовлетворения административного иска и решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований ФГУП "РФЯЦ - ВНИИТФ им. академ. Е.И. Забабахина" и взыскании в его пользу понесённых судебных расходов является незаконным.

Судебная коллегия считает, что допущенные судами первой, апелляционной и кассационной инстанции нарушения норм материального права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита публичных интересов, следовательно, обжалуемые судебные акты в части удовлетворения заявленных требований подлежат отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований и в этой части.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Снежинского городского суда Челябинской области от 22 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 25 июня 2019 года, кассационное определение судебной коллеги по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 7 ноября 2019 года о признании незаконным предписания Межрегионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства от 22 ноября 2018 года N 172 в части нарушения сроков и периодичности проведения проверок в отношении структурных подразделений, производственных участков федерального государственного унитарного предприятия "Российский Федеральный Ядерный Центр - Всероссийский научно-исследовательский институт технической физики имени академика Е.И. Забабахина", не относящихся к радиационно и ядерно опасным объектам, а также пунктов 2-4, 6-8, 11, 36, и взыскании расходов по оплате государственной пошлины в размере 2000 руб. отменить и принять в этой части новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В остальной части названные судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.