Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 3 статьи 59, части 4 статьи 61 и части 4 статьи 63 АПК Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО "Александра" и гражданина К.В. Бударина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.М. Данилова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно положениям главы 6 "Представительство в арбитражном суде" АПК Российской Федерации (в действующей редакции, введенной Федеральным законом от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ):
представителями граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций могут выступать в арбитражном суде адвокаты и иные оказывающие юридическую помощь лица, имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности; требования, предъявляемые к представителям, не распространяются на патентных поверенных по спорам, связанным с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, арбитражных управляющих при исполнении возложенных на них обязанностей в деле о банкротстве, а также иных лиц, указанных в федеральном законе (часть 3 статьи 59);
иные (помимо руководителей организаций, законных представителей и адвокатов) оказывающие юридическую помощь лица представляют суду документы о высшем юридическом образовании или об ученой степени по юридической специальности, а также документы, удостоверяющие их полномочия; полномочия на ведение дела в арбитражном суде должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с федеральным законом, а в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, в ином документе; полномочия представителя также могут быть выражены в заявлении представляемого, сделанном в судебном заседании, на что указывается в протоколе судебного заседания (часть 4 статьи 61);
в случае непредставления лицом, участвующим в деле, его представителем необходимых документов в подтверждение полномочий или представления документов, не соответствующих требованиям, установленным данным Кодексом и другими федеральными законами, а также в случае нарушения правил о представительстве, установленных статьями 59 и 60 данного Кодекса, арбитражный суд отказывает в признании полномочий соответствующего лица на участие в деле, на что указывается в протоколе судебного заседания (часть 4 статьи 63).
1.1. При рассмотрении кассационной жалобы ООО "Александра" на судебные акты арбитражных судов первой и апелляционной инстанций по делу об оспаривании решения налогового органа Арбитражный суд Дальневосточного округа отказал в удовлетворении ходатайства общества о допуске гражданина К.В. Бударина - одного из учредителей общества и его исполнительного директора - к участию в судебном заседании в качестве представителя общества, поскольку тот не являлся лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного органа и потому обладающим полномочиями на представительство в силу своего статуса, и не подтвердил наличие высшего юридического образования или ученой степени по юридической специальности. При этом требование об их наличии было адресовано К.В. Бударину несмотря на то, что интересы ООО "Александра" в суде кассационной инстанции защищали два представителя по доверенности, удовлетворяющие данному квалификационному требованию.
По мнению ООО "Александра" и К.В. Бударина, часть 3 статьи 59, часть 4 статьи 61 и часть 4 статьи 63 АПК Российской Федерации противоречат статьям 1 (часть 1), 2, 4 (часть 2), 7 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 21, 37 (часть 1), 54 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку не позволяют участнику (учредителю) общества с ограниченной ответственностью, являющемуся его исполнительным директором, глубоко осведомленному о специфике его предпринимательской деятельности и до того успешно выступавшему представителем в спорах с участием общества, представлять интересы общества в арбитражном суде на основании доверенности в случае отсутствия у такого лица юридического образования.
1.2. В силу пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" жалоба на нарушение конституционных прав и свобод законом допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы заявителя и применен в конкретном деле с его участием, рассмотрение которого завершено в суде. Конкретным же, по смыслу данного Федерального конституционного закона, является то дело, в котором суд в надлежащей юрисдикционной процедуре разрешает затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона, устанавливает или исследует фактические обстоятельства (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 года N 77-О, от 19 июля 2016 года N 1704-О и др.).
К.В. Бударин непосредственно не был лицом, участвующим в деле о правах и обязанностях ООО "Александра". Однако, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П, граждане и созданные ими объединения вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение прав, в частности самого объединения, в тех случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). Это обусловлено тем, что хозяйственные товарищества и общества являются юридическими лицами, которые созданы гражданами для реализации права свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации). Учитывая, что в указанном деле речь шла о наделении процессуальными полномочиями представителя именно К.В. Бударина и именно в отношении хозяйственного общества, учредителем которого он стал, К.В. Бударин может быть признан надлежащим заявителем наряду с самим этим обществом.
1.3. Согласно частям первой и второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение, основываясь на исследованных материалах и оценивая как буквальный смысл рассматриваемого закона, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. Соответственно, Конституционный Суд Российской Федерации при принятии решения обязан учитывать обстоятельства конкретного дела, которые в данной ситуации свидетельствуют о практике недопуска лица к осуществлению полномочий представителя, если о том ходатайствует организация - сторона арбитражного судопроизводства ввиду вовлеченности этого лица, обладающего статусом ее учредителя (участника) или работника, в ее деятельность, даже несмотря на то что она уже имеет в процессе профессиональных представителей, удовлетворяющих предъявляемым к ним квалификационным требованиям.
Таким образом, часть 3 статьи 59, часть 4 статьи 61 и часть 4 статьи 63 АПК Российской Федерации являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой они служат основанием для ограничения права организации на представительство ее интересов в арбитражном суде связанным с ней лицом, не имеющим высшего юридического образования либо ученой степени по юридической специальности, в частности ее учредителем (участником) или работником, в случаях, когда ее интересы в том же процессе одновременно представляет адвокат или иное оказывающее юридическую помощь лицо, имеющее такое образование либо такую степень.
2. Конституция Российской Федерации наделяет каждого правом защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 45, часть 2), в том числе прибегнув к судебной защите, которая также гарантируется каждому (статья 46, часть 1) и право на которую относится к основным неотчуждаемым правам человека и гражданина, распространяется равным образом на организации и выступает гарантией всех других принадлежащих им прав и свобод (статья 17, части 1 и 2; статья 18). Реализации права на судебную защиту служит и институт судебного представительства, обеспечивающий заинтересованному лицу получение квалифицированной юридической помощи (статья 48, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Названный институт прямо связан с таким элементом права на судебную защиту, как право на доступ к суду, которое, по смыслу правовой позиции, нашедшей отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2011 года N 17-П, предполагает необходимость равного предоставления сторонам спора реальной возможности довести до сведения суда свою позицию относительно всех аспектов дела. Судебное представительство приобретает особую значимость в обеспечении доступности правосудия для тех субъектов права, которые в отличие от граждан по своей природе не могут лично участвовать в судопроизводстве, и в первую очередь для организаций.
Согласно неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, осуществляя нормативное регулирование, затрагивающее право на доступ к правосудию, законодатель располагает определенной свободой усмотрения, которая, однако, не абсолютна и не освобождает его от обязанностей не допускать ограничений данного права и соблюдать вытекающее из Конституции Российской Федерации требование разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью (постановления от 6 апреля 2006 года N 3-П, от 19 апреля 2010 года N 8-П, от 1 марта 2012 года N 5-П, от 20 мая 2014 года N 16-П, от 11 ноября 2014 года N 28-П и др.). Учитывая двойственную природу судебного представительства, служащего одновременно средством реализации права на судебную защиту и одним из проявлений права на получение квалифицированной юридической помощи, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что право на судебную защиту не предполагает выбора по своему усмотрению любых ее способов и процедур, а право вести свои дела в суде через самостоятельно избранного представителя не означает возможности участия в судопроизводстве любого лица в качестве представителя. Законодатель полномочен установить критерии квалифицированной юридической помощи и обусловленные ими особенности допуска тех или иных лиц в качестве защитников или представителей в конкретных видах судопроизводства, но при этом должен обеспечивать баланс публичных интересов и законных интересов лица при выборе представителя, не допуская несоразмерного ограничения как права на судебную защиту, так и права на юридическую помощь (постановления от 28 января 1997 года N 2-П и от 16 июля 2004 года N 15-П).
Исходя из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и особого места, которое право иметь представителя в суде занимает в системе конституционно защищаемых ценностей, реализация отмеченных дискреционных полномочий в сфере нормативного регулирования института судебного представительства требует от законодателя учитывать особенности конкретного вида судопроизводства, а равно правовую природу представляемого лица (гражданина, организации, публичного образования).
2.1. Конституция Российской Федерации гарантирует свободу экономической деятельности, признание и защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 8; статья 34, часть 1; статья 35). На этих конституционных предписаниях основаны положения Гражданского кодекса Российской Федерации о равенстве участников гражданских правоотношений, о свободном установлении ими своих прав и обязанностей на основе договора, о недопустимости произвольного вмешательства в частные дела (пункты 1 и 2 статьи 1, пункт 1 статьи 2 и пункт 1 статьи 9).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, природой гарантируемых Конституцией Российской Федерации гражданских прав, материальных по своей сути, обусловлено диспозитивное начало гражданского судопроизводства, находящее выражение в законодательстве при конкретизации таких общих принципов, как состязательность и равноправие сторон, и, наряду с другими принципами, отражающее цели правосудия по гражданским делам - прежде всего конституционную цель защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 2; статья 17, часть 1; статья 18; статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации). Диспозитивность в гражданском судопроизводстве означает, что процессуальные отношения возникают, изменяются и прекращаются, главным образом, по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, которые имеют возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом (Постановление от 14 февраля 2002 года N 4-П).
Соответственно, обладающее тождественным содержанием диспозитивное начало, присущее производству в арбитражных судах (как судопроизводству преимущественно гражданскому), предопределено природой тех материальных правоотношений, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, споры из которых относятся к компетенции арбитражных судов (глава 4 АПК Российской Федерации). Принцип диспозитивности в совокупности с другими принципами арбитражного процесса, в том числе равенством всех перед законом и судом, состязательностью и равноправием сторон, в наибольшей степени способствует выполнению задач правосудия по делам, подсудным арбитражным судам (статья 2 АПК Российской Федерации), и выступает системообразующим элементом арбитражной процессуальной формы. В таком качестве данный принцип распространяется и на процессуальные отношения, возникающие в связи с выбором лицами, участвующими в деле, представителей для отстаивания своих интересов в арбитражном суде и с допуском выбранных представителей к участию в судебном заседании.
Учитывая особенности производства в арбитражных судах, обусловленные спецификой дел, отнесенных к их компетенции, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июля 2004 года N 15-П пришел к выводу, что отступление от принципа диспозитивности при выборе представителя в арбитражном процессе возможно, лишь если ограничения, установленные законодателем, продиктованы конституционно значимыми целями (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Этот вывод - по смыслу выраженных в данном Постановлении правовых позиций - в равной мере распространяется как на дела искового производства, так и на дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.
2.2. Порожденные отраслевой природой материально-правовых требований особенности процессуального порядка их разрешения принимаются во внимание законодателем и при регулировании института представительства в иных видах судопроизводства - административном и гражданском.
В соответствии с частью 1 статьи 55 КАС Российской Федерации представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности. Требование о наличии у представителя высшего юридического образования входило в содержание приведенной нормы с момента вступления данного Кодекса в силу 15 сентября 2015 года и неоднократно становилось предметом обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, который в ряде определений указал на согласованность такого требования со статьей 48 (часть 1) Конституции Российской Федерации, отметив в качестве дополнительной гарантии защиты прав граждан в административном судопроизводстве предоставленную им возможность вести свои административные дела в суде лично (определения от 29 марта 2016 года N 680-О, от 23 июня 2016 года N 1405-О, от 24 ноября 2016 года N 2556-О, от 28 февраля 2017 года N 245-О, от 28 сентября 2017 года N 1843-О и от 28 ноября 2019 года N 2993-О). Касаясь еще более жесткого варианта регламентации доступа к суду в сфере административно-судебного нормоконтроля, где само право гражданина вести свое дело лично ограничено требованием иметь высшее юридическое образование, Конституционный Суд Российской Федерации указывал и на его допустимость, что обусловлено как сущностью нормоконтроля (нормативный правовой акт оспаривается гражданином фактически в абстрактном порядке, при этом затрагиваются интересы всех лиц, которые попадают в сферу регулирования данного акта), так и доступностью гражданам другого, не связанного с оспариванием нормативных правовых актов, способа защиты своих прав, а именно оспаривания в судебном порядке решений, действий или бездействия соответствующих органов и должностных лиц, реализуемого уже на основе общих правил о доступе к суду - лично гражданином, не обладающим специальным образованием, либо при помощи представителя-профессионала (определения от 10 марта 2016 года N 444-О, N 445-О, N 446-О и N 447-О, от 27 сентября 2016 года N 1781-О и N 1782-О).
Однако такие подходы, будучи продиктованы спецификой административного судопроизводства с участием граждан по конкретным делам, предметом которых были публичные отношения, не связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, не могут быть автоматически распространены на любые дела с участием организаций в арбитражном процессе.
С принятием Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ изменения претерпели и положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о представительстве. Данный Кодекс в действующей редакции позволяет представителям, не имеющим высшего юридического образования, осуществлять свои полномочия при рассмотрении дел мировыми судьями и районными судами, к подсудности которых отнесено подавляющее большинство дел (статьи 23 и 24), а требование о профессиональном представительстве задействуется при рассмотрении дела судом субъекта Российской Федерации (краевым, областным и равным по уровню) и вышестоящими судами (часть вторая статьи 49).
Как можно видеть, применительно к разным видам судопроизводства институт процессуального представительства урегулирован законодателем не единообразно, что направлено на учет особенностей спорных материальных правоотношений и само по себе не выходит за пределы его допустимой дискреции. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что конституционный принцип равенства, предполагая равный подход к формально равным субъектам, не означает предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (определения от 15 апреля 2008 года N 263-О-О, от 29 мая 2014 года N 996-О, от 28 сентября 2017 года N 1966-О и др.).
2.3. Как было отмечено, регламентируя институт судебного представительства, законодатель должен иметь в виду не только вид судопроизводства, но и правовую специфику представляемого лица.
В отличие от граждан организации по своей природе не могут непосредственно участвовать в судопроизводстве, а потому отсутствие у организации возможности иметь представителя для реализации своих прав как участника арбитражного процесса лишало бы ее самого права на судебную защиту на основе закрепленных в статье 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов состязательности и равноправия сторон.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что дела организаций ведут в арбитражном суде их органы, действующие в соответствии с федеральным законом, иным нормативным правовым актом или учредительными документами организаций, включая руководителя (единоличный исполнительный орган), а также адвокаты и иные оказывающие юридическую помощь лица, имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности (части 3 и 4 статьи 59 и статья 61). При этом квалификационное требование в виде наличия такого образования либо такой степени к лицам, уполномоченным в силу закона, иного правового акта или учредительного документа выступать от имени организации, не предъявляется, что составляет дополнительную гарантию доступности судебной защиты. Кроме того, названное требование не распространяется на патентных поверенных по спорам, связанным с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, и арбитражных управляющих при исполнении возложенных на них обязанностей в деле о банкротстве (часть 3 статьи 59 данного Кодекса).
Сходного регулирования - в отношении представительства организаций их руководителями (специально уполномоченными органами) - придерживаются все упомянутые процессуальные законы: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
3. Особенности арбитражного процесса как самостоятельного вида судопроизводства и организаций как субъектов права учитывались Конституционным Судом Российской Федерации при принятии Постановления от 16 июля 2004 года N 15-П, где рассматривался вопрос о конституционности части 5 статьи 59 АПК Российской Федерации (в редакции, сохранявшей силу с 2002 по 2005 год), согласно которой представителями организаций могли выступать в арбитражном суде по должности руководители организаций, действующие в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законом, иным нормативным правовым актом, учредительными документами, или лица, состоящие в штате этих организаций, либо адвокаты. Данная норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 55 (часть 3) и 123 (часть 3), в той мере, в какой она во взаимосвязи с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" в системе правового регулирования исключала для выбранных организациями лиц, оказывающих юридическую помощь, возможность выступать в арбитражном суде в качестве представителей, если они не относились к числу адвокатов или лиц, состоящих в штате этих организаций.
Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что такое ограничение не продиктовано конституционно значимыми целями и не отвечает критерию, установленному статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку связывается законодателем лишь с организационно-правовой формой представляемого: будучи адресованным только организациям в арбитражном процессе, оно не распространено на граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и не предусмотрено другими процессуальными регламентами применительно к другим видам судопроизводства. При этом Конституционный Суд Российской Федерации исходил также из того, что государство, позволяя в действующей на тот момент системе правового регулирования выступать в арбитражном суде в качестве представителей организаций штатным сотрудникам либо адвокатам, а в качестве представителей граждан - иным, помимо адвокатов, лицам, оказывающим юридическую помощь, тем самым, по существу, не предъявляет особых требований к качеству предоставляемой юридической помощи и, следовательно, не гарантирует ее надлежащий уровень, а потому не вправе возлагать на организации обязанность выбирать в качестве представителей только адвокатов или содержать юристов в штате. В то же время в названном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации лишь несколько ограничил адвокатскую монополию и не ставил под сомнение тот факт, что помощь в отстаивании интересов организации в арбитражном процессе, реализуемая усилиями представителя, должна иметь квалифицированный характер.
В соответствии с Федеральным законом от 31 марта 2005 года N 25-ФЗ, принятым во исполнение названного Постановления, в нормах Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о представительстве нашли закрепление правила, аналогичные установленным в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, согласно которым к представительству допускались любые - за исключением прямо указанных в законе - лица, оказывающие юридическую помощь. Такая ситуация сохранялась до 1 октября 2019 года - даты вступления в силу Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ, которым введено оспариваемое заявителями по настоящему делу регулирование.
4. Наряду с историческим контекстом выявление конституционно-правового смысла нормы предполагает необходимость учета целей, преследуемых при ее принятии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2017 года N 1-П).
Обстоятельства принятия Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ не дают оснований для вывода, что законодатель, изменяя законоположения о судебном представительстве интересов организаций в арбитражном процессе, намеревался кардинально поменять сложившийся баланс конституционно значимых ценностей, отдав безоговорочный приоритет институту оказания профессиональной юридической помощи в ущерб праву на судебную защиту (особенно такому его элементу, как право на доступ к суду). Основными целями принятия этого Федерального закона - что явствует, в частности, из пояснительной записки к соответствующему законопроекту - послужили цели повысить эффективность защиты прав граждан и организаций, качество правосудия, оптимизировать судебную нагрузку, достижение чего предполагает разумную профессионализацию арбитражного процесса, усиление гарантий получения квалифицированной юридической помощи и повышение ее качества.
Конституционно-правовое измерение целей, связанных с оптимизацией работы государственных, в том числе судебных, органов и самих по себе совершенно оправданных, раскрывалось ранее Конституционным Судом Российской Федерации, подчеркнувшим, что задачи одной лишь рациональной организации деятельности орган
