Постановление Уставного Суда Калининградской области от 23 июля 2020 г. N 4-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 1.4, абзаца третьего пункта 1.6, пунктов 1.8, 2.1-2.5, подпунктов 1-5 пункта 2.9.1, пунктов 2.11, 2.13 Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 3 июля 2019 года N 125 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения общественных ..."

Постановление Уставного Суда Калининградской области от 23 июля 2020 г. N 4-П
"По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 1.4, абзаца третьего пункта 1.6, пунктов 1.8, 2.1-2.5, подпунктов 1-5 пункта 2.9.1, пунктов 2.11, 2.13 Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 3 июля 2019 года N 125 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград"

город Калининград

23 июля 2020 года

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М.С., судей А.В.К., В.М.Ф., с участием представителей:

- городского Совета депутатов Калининграда как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - Л.И.З.,

- главы городского округа "Город Калининград" как должностного лица, подписавшего правовой акт, подлежащий проверке, - П.А.Л.,

руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 1.4, абзаца третьего пункта 1.6, пунктов 1.8, 2.1-2.5, подпунктов 1-5 пункта 2.9.1, пунктов 2.11, 2.13 Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград" (далее - Положение), утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 3 июля 2019 года N 125 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград" (далее - Решение N 125).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы шестого созыва П.Н.Ф..

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.К., выступление представителя городского Совета депутатов Калининграда Л.И.З., представителя главы городского округа "Город Калининград" П.И.Л., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд Калининградской области 26 декабря 2019 года поступило обращение в форме запроса депутата Калининградской областной Думы шестого созыва П.Н.Ф. (далее - заявитель).

Заявитель просит признать не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области следующие нормы Положения, утвержденного Решением N 125:

- пункт 1.4 в части слов "структурное подразделение администрации городского округа "Город Калининград" (далее - администрация) - комитет городского хозяйства администрации (далее - комитет)";

- абзац третий пункта 1.6, пункты 2.3, 2.4 в той мере, в какой они не предусматривают размещение информационных материалов вместе с проектом на официальном сайте администрации;

- пункт 1.8 в той мере, в какой он ограничивает перечень мест размещения информационных стендов, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также в той мере, в какой не содержит требований к информационным стендам;

- пункты 2.1, 2.2 в той мере, в какой они допускают закрепление не всех требуемых сведений (в том числе допускают отсутствие перечня информационных материалов) в оповещении о начале общественных обсуждений;

- пункт 2.5 в той мере, в какой им не закреплены порядок проведения экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, а также порядок консультирования посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях;

- подпункты 1-5 пункта 2.9.1;

- пункт 2.11 в той мере, в какой им не урегулирован порядок подготовки протокола общественных обсуждений;

- пункт 2.13 в той мере, в какой им не урегулирован порядок подготовки заключения о результатах общественных обсуждений.

Пунктом 1.4 Положения, установлено, что уполномоченным лицом на проведение общественных обсуждений по Проекту является структурное подразделение администрации городского округа "Город Калининград" - комитет городского хозяйства администрации.

Абзацем третьим пункта 1.6 Положения предусмотрено, что размещение Проекта на официальном сайте администрации является этапом процедуры проведения общественных обсуждений.

Пунктом 1.8 Положения определено, что информационные стенды для размещения оповещения о начале общественных обсуждений и экспозиция Проекта располагаются в помещении МКУ "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" по адресу: пл. Победы, 1, г. Калининград.

Пунктами 2.1-2.5 Положения установлено:

2.1. Администрация издает постановление о проведении общественных обсуждений (далее - постановление), которое должно содержать информацию:

- о Проекте;

- о порядке и сроках проведения общественных обсуждений;

- о месте, дате открытия, сроках проведения экспозиции Проекта, днях и часах, в которые возможно ее посещение;

- о днях и времени консультирования посетителей экспозиции;

- о порядке, сроке и форме внесения участниками общественных обсуждений предложений и замечаний, касающихся Проекта.

2.2. Организатор осуществляет оповещение о проведении общественных обсуждений Проекта путем:

- опубликования постановления и оповещения в официальном печатном издании органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград" - газете "Гражданин";

- размещения постановления и оповещения на официальном сайте администрации;

- размещения оповещения на информационных стендах.

2.3. Организатор в срок не более 2 рабочих дней после опубликования оповещения в газете "Гражданин" направляет заявку в МКУ "Центр информационно-коммуникационных технологий" (далее - МКУ "ЦИКТ") для размещения Проекта на официальном сайте администрации.

2.4. МКУ "ЦИКТ" размещает Проект на официальном сайте администрации в срок не ранее чем через 7 календарных дней после дня опубликования оповещения о начале общественных обсуждений.

2.5. Участники общественных обсуждений в период размещения Проекта вносят предложения и замечания, касающиеся Проекта:

- через официальный сайт администрации в адрес Организатора;

- путем их направления в письменной форме в адрес Организатора;

- посредством записи в книге (журнале) учета посетителей экспозиции Проекта.

Подпунктами 1-5 пункта 2.9.1 Положения определено, что не рассматриваются следующие замечания и (или) предложения:

1) не содержащие обязательных сведений, указанных в п. 2.7 настоящего Положения;

2) экстремистской направленности;

3) содержащие нецензурные или оскорбительные выражения;

4) не относящиеся к теме опубликованного Проекта;

5) поступившие по истечении установленного срока проведения общественных обсуждений Проекта.

Пунктом 2.11 Положения предусмотрено, что организатор в течение 15 календарных дней после даты окончания приема обращений участников общественных обсуждений с предложениями и замечаниями оформляет протокол с указанием в протоколе определенной данным пунктом информации, а согласно пункту 2.13 Положения организатор в течение 20 календарных дней после даты окончания приема обращений участников общественных обсуждений на основании протокола общественных обсуждений, замечаний и предложений в книге (журнале) учета посетителей экспозиции Проекта готовит заключение с указанием в заключении определенной данным пунктом информации.

По мнению заявителя, из содержания части 9 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что организатор общественных обсуждений - это именно орган местного самоуправления, статус которого отличается от положения его структурного подразделения, либо созданный им коллегиальный совещательный орган, к которому также нельзя отнести структурное подразделение органа местного самоуправления.

Заявитель в обращении указывает, что Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривая возможности для ознакомления с проектом правил благоустройства (изменений в правила) в рамках его общественных обсуждений, во всех случаях говорит о наличии информационных материалов к проекту и необходимости их размещения вместе с проектом для ознакомления участников общественных обсуждений.

На основании изложенного заявитель считает, что информационные материалы являются обязательным элементом общественных обсуждений, однако Положение не предусматривает размещение информационных материалов вместе с проектом на официальном сайте администрации в рамках процедуры проведения общественных обсуждений, наличие перечня информационных материалов в оповещении о начале общественных обсуждений, и вышеприведенные нормы противоречат Уставу (Основному Закону) Калининградской области в той мере, в какой не предусматривают размещение информационных материалов вместе с проектом на официальном сайте администрации и допускают закрепление не всех требуемых сведений в оповещении.

Заявитель отмечает, что в нарушение пункта 2 части 8 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Положение ограничивает перечень мест размещения информационных стендов, не включая в него места, прямо предписанные Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Заявитель также указывает, что Градостроительным кодексом Российской Федерации к нормотворческой компетенции органов местного самоуправления отнесено урегулирование уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании положений настоящего Кодекса ряда вопросов, которые не отражены в Положении:

1) Требования к информационным стендам, на которых размещаются оповещения о начале общественных обсуждений.

2) Порядок проведения экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, а также порядок консультирования посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях.

3) Порядок подготовки протокола общественных обсуждений.

4) Порядок подготовки заключения о результатах общественных обсуждений.

Кроме того, заявитель указывает, что частью 15 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен только один случай отказа в рассмотрении предложений и замечаний, внесенных в период размещения проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта - это случай выявления факта представления участником общественных обсуждений недостоверных сведений.

Однако пунктом 2.9.1. Положения определены случаи, в которых замечания и (или) предложения участников общественных обсуждений к проекту, к которым относятся поступление замечаний и предложений, не содержащих обязательных сведений, указанных в пункте 2.7 настоящего Положения, экстремистской направленности, содержащих нецензурные или оскорбительные выражения, не относящихся к теме опубликованного Проекта, поступивших по истечении установленного срока проведения общественных обсуждений Проекта, а также случаи выявления факта предоставления участником общественных обсуждений недостоверных сведений не рассматриваются, что является превышением полномочий органа местного самоуправления.

Руководствуясь своей правовой позицией и положениями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит Уставный Суд признать вышеуказанные нормы Положения, утвержденного Решением N 125, не соответствующими пункту 1 статьи 1, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Представитель городского Совета депутатов Калининграда Л.И.З. в ходе судебного заседания поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве в Уставный Суд, согласно которой оспариваемые нормы Положения не противоречат Уставу (Основному Закону) Калининградской области. Указала, что деятельность комитета городского хозяйства администрации направлена на осуществление отдельных полномочий администрации городского округа "Город Калининград", и в этой связи пункт 1.4 Положения соответствует действующему законодательству, в том числе части 9 статьи 5.1 Градостроительного кодекса. Также отметила, что порядки проведения экспозиции проекта и консультирования посетителей экспозиции проекта определены пунктом 2.1 Положения, порядок подготовки протокола общественных обсуждений установлен пунктами 2.9, 2.11, 2.12, 2.21 и приложением N 2 к Положению, а порядок подготовки заключения о результатах общественных обсуждений - пунктами 2.13, 2.15, 2.22 и приложением N 3 к Положению.

Представитель главы городского округа "Город Калининград" П.И.Л. в ходе судебного заседания поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве главы городского округа "Город Калининград", согласно которой комитет городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград" образован в форме муниципального казенного учреждения и осуществляет полномочия органа местного самоуправления. Порядки проведения экспозиции проекта, консультирования посетителей экспозиции проекта, подготовки протокола общественных обсуждений, подготовки заключения о результатах общественных обсуждений установлены Положением (пунктами 2.1, 2.9, 2.11, 2.12, 2.13, 2.15, 2.22, приложениями N 2 и N 3). Считает, что оспариваемые пункт 1.4, абзац третий пункта 1.6, пункты 1.8, 2.1-2.5, подпункты 1-5 пункта 2.9.1, пункты 2.11, 2.13 Положения соответствуют Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

В соответствии со статьей 70 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Согласно статье 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

В соответствии с положениями статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами (пункт 1); обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц (пункт 3); органы государственной власти Калининградской области и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области (пункт 4).

Федеральным законом, устанавливающим общие правовые, организационные и экономические принципы местного самоуправления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в указанные утвержденные документы в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности проводятся общественные обсуждения (часть 5 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, часть 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области определено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации предусмотрел в рамках процедуры общественных обсуждений проектов правил благоустройства территории в числе субъектов общественных обсуждений наряду с их участниками организатора общественных обсуждений (часть 9 статьи 5.1).

Организатор общественных обсуждений выступает как представитель публичной власти - местного самоуправления и выполняет от имени муниципального образования обязанности местного самоуправления перед населением муниципального образования при проведении общественных обсуждений.

Поэтому в качестве организатора общественных обсуждений может быть определен не любой субъект, а обладающий определенными характеристиками (признаками, свойствами).

Организатором общественных обсуждений согласно части 9 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации является орган местного самоуправления или созданный им коллегиальный совещательный орган.

Органы местного самоуправления характеризуются наличием нормативно-закрепленного порядка их формирования (населением непосредственно либо его представителями), полномочий, закреплением за ними права принимать общеобязательные решения и, как следствие, наличием ответственности перед населением и перед государством за осуществление публичных функций (статьи 1, 34, 35, 36, 37, глава 10 Федерального закона N 131-ФЗ).

Структурные подразделения, как составные части органов местного самоуправления, такими характеристиками не обладают, ввиду чего не могут быть наделены правом от своего имени осуществлять функции по закону присущие органам местного самоуправления.

Относительно доводов представителя главы городского округа "Город Калининград" о том, что комитет городского хозяйства администрации наделен правами юридического лица и образован в форме муниципального казенного учреждения, в силу чего осуществляет полномочия органа местного самоуправления, Уставный Суд отмечает следующее.

Исходя из содержания статьи 41 Федерального закона N 131-ФЗ статус органа местного самоуправления и статус юридического лица (как и статус муниципального казенного учреждения) не являются тождественными - не все органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Статус юридического лица является основанием для приобретения гражданско-правовой правосубъектности, но не административно-правовой (публично-правовой) правосубъектности, необходимой именно для реализации властных полномочий.

Поэтому наделение структурного подразделения местной администрации статусом юридического лица не придает ему статус органа местного самоуправления и соответствующих прав, обязанностей и ответственности.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (часть 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

Пунктом 1.4 Положения предусмотрено, что организатором общественных обсуждений является структурное подразделение администрации городского округа "Город Калининград" - комитет городского хозяйства администрации.

Пунктом 1 статьи 25 Устава городского округа "Город Калининград" (далее - Устав) определена структура (перечень) органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград", к которым относятся глава муниципального образования - глава городского округа "Город Калининград", представительный орган муниципального образования - городской Совет депутатов Калининграда, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация городского округа "Город Калининград", контрольно-счетный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата городского округа "Город Калининград".

Изменение структуры органов местного самоуправления города Калининграда осуществляется не иначе как путем внесения изменений в настоящий Устав, то есть органы местного самоуправления не могут быть предусмотрены иным способом, кроме как путем включения положений о них в Устав (часть 7 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ, пункт 3 статьи 25 Устава).

Пункт 1 статьи 25 Устава не включает комитет городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград" в структуру органов местного самоуправления.

Также комитет городского хозяйства администрации не является созданным органами местного самоуправления городского округа "Город Калининград" коллегиальным совещательным органом, к которым, как показывает практика нормативного регулирования муниципальных образований Калининградской области и субъектов Российской Федерации, относятся общественные временные рабочие органы в составе представителей органов местного самоуправления, общественных объединений, политических партий, хозяйствующих субъектов.

На основании изложенного, закрепление в пункте 1.4 Положения комитета городского хозяйства администрации городского округа "Город Калининград" в качестве уполномоченного лица на проведение общественных обсуждений по Проекту (организатора общественных обсуждений) противоречит части 9 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не соответствует пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

4. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации неотъемлемым атрибутом проекта правил благоустройства, как непосредственного предмета общественных обсуждений, являются информационные материалы к нему.

Информационные материалы разъясняют участникам общественных обсуждений содержание проекта, цели и последствия его принятия, сведения о расходах на реализацию проекта, иные необходимые сведения.

Статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено следующее:

- при размещении проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг одновременно размещаются и информационные материалы к нему (пункт 2 части 4);

- перечень информационных материалов к проекту, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях, должен содержаться в оповещении о начале общественных обсуждений (пункт 1 части 6);

- в ходе работы экспозиции должно быть организовано распространение информационных материалов о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях (часть 9).

Также согласно части 4 статьи 24 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" организатор обеспечивает всем участникам общественного обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение.

Информационные материалы могут быть представлены в виде пояснительной записки, финансово-экономического обоснования, иных документов.

Абзац третий пункта 1.6 Положения, закрепляя этапы процедуры проведения общественных обсуждений, предусматривает в ее рамках размещение на официальном сайте администрации только Проекта правил благоустройства без информационных материалов к нему.

Пункты 2.3, 2.4 Положения, регулируя порядок размещения Проекта на официальном сайте администрации, не предусматривают требования о размещении вместе с проектом информационных материалов к нему.

Таким образом, абзац третий пункта 1.6, пункты 2.3, 2.4 Положения нарушают требования пункта 2 части 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не соответствуют пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

4.1. Заявитель просит проверить на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункты 2.1, 2.2 Положения в той мере, в какой они допускают закрепление не всех требуемых Градостроительным кодексом Российской Федерации сведений (в том числе допускают отсутствие перечня информационных материалов) в оповещении о начале общественных обсуждений.

Первым этапом процедуры проведения общественных обсуждений является оповещение о начале общественных обсуждений (пункт 1 части 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительным кодексом Российской Федерации (части 6, 7 статьи 5.1) определено содержание оповещения о начале общественных обсуждений.

В частности, оповещение о начале общественных обсуждений должно содержать наряду с информацией о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях, также и перечень информационных материалов к такому проекту (пункт 1 части 6 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 2.1 и 2.2 Положения установлено, что администрация издает постановление о проведении общественных обсуждений, а также определена информация, которую должно содержать указанное постановление, предусмотрены способы, которыми организатор осуществляет оповещение о проведении общественных обсуждений Проекта.

Указанными нормами содержание оповещения о проведении общественных обсуждений не регулируется (что и не отнесено Градостроительным кодексом Российской Федерации к компетенции органов местного самоуправления в указанной сфере).

В соответствии со статьей 84 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" запрос в Уставный Суд о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов в целом или их отдельных частей допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за несоответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Таким образом, Уставный Суд приходит к выводу, что нормы пунктов 2.1 и 2.2 Положения не содержат неопределенности в вопросе соответствия их Уставу (Основному Закону) Калининградской области в части закрепления перечня информационных материалов к проекту и иных сведений, предусмотренных частями 6, 7 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в оповещении о начале общественных обсуждений.

Согласно требованиям пункта 2 статьи 5 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных судов и мировых судей. Уставный Суд при осуществлении уставного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или органов.

Установление и исследование в данном деле фактического содержания размещаемых на сайте администрации городского округа "Город Калининград" в рамках процедуры общественных обсуждений оповещений, по мнению Уставного Суда, является исследованием фактических обстоятельств и не входит в его компетенцию, определенную действующим законодательством.

Ввиду чего, в этой части производство по делу подлежит прекращению в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 65 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области".

5. Оповещение о начале общественных обсуждений является важнейшей гарантией прав участников общественного обсуждения, так как это первая стадия процедуры общественных обсуждений, которая направлена на информирование о планируемом проведении общественных обсуждений, их содержании и порядке проведения.

Градостроительным кодексом Российской Федерации определены порядок и формы размещения оповещения о начале общественных обсуждений.

Согласно пункту 2 части 8 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации оповещение распространяется на информационных стендах, оборудованных около здания уполномоченного на проведение общественных обсуждений органа местного самоуправления, в местах массового скопления граждан и в иных местах, расположенных на территории, в отношении которой подготовлены соответствующие проекты, и (или) в границах территориальных зон и (или) земельных участков, указанных в части 3 настоящей статьи (далее - территория, в пределах которой проводятся общественные обсуждения), иными способами, обеспечивающими доступ участников общественных обсуждений к указанной информации.

Исходя из содержания вышеприведенной нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательными местами размещения информационных стендов для распространения оповещения о начале общественных обсуждений являются:

- места (территории) около здания уполномоченного на проведение общественных обсуждений органа местного самоуправления;

- места массового скопления граждан;

- иные места, расположенные на территории, в пределах которой проводятся общественные обсуждения.

Места размещения информационных стендов, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации обеспечивают максимальное информирование жителей муниципального образования об общественных обсуждениях.

Пункт 1.8 Положения предусматривает расположение информационных стендов для размещения оповещения о начале общественных обсуждений и экспозиция Проекта только в одном месте - в помещении МКУ "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" по адресу: пл. Победы, 1, г. Калининград.

Закрепление только одной категории мест размещения информационных стендов для распространения оповещения о начале общественных обсуждений сужает предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации перечень соответствующих мест.

Указанное правовое регулирование ограничивает возможности участников общественных обсуждений для получения информации об общественных обсуждениях, противоречит требованию пункта 2 части 8 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не соответствует пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

6. Согласно частям 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Частью 24 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены вопросы проведения общественных обсуждений, подлежащие определению уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании положений настоящего Кодекса

Относя конкретные вопросы, не получившие достаточной регламентации в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Российской Федерации, к нормотворческой компетенции органов местного самоуправления, федеральный законодатель обеспечивает полноту правового регулирования определенной сферы общественных отношений.

К таким вопросам отнесено, в том числе определение требований к информационным стендам, на которых размещаются оповещения о начале общественных обсуждений (пункт 5 части 24 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации); определение порядка подготовки протокола общественных обсуждений, порядка подготовки заключения о результатах общественных обсуждений (пункт 6 части 24 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации); определение порядка проведения экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, а также порядка консультирования посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях (пункт 7 части 24 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Заявитель указывает на отсутствие закрепления в Положении (в его пунктах 1.8, 2.5, 2.11, 2.13) вышеприведенных вопросов, что, по его мнению, противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Уставный Суд отмечает, что формулировка нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей порядок регулирования вышеприведенных вопросов представительными органами местного самоуправления, а именно, виды муниципальных правовых актов, в которых должны быть закреплены соответствующие вопросы (абзац первый части 24 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), допускает усмотрение представительных органов местного самоуправления в выборе муниципального правового акта, регулирующего тот или иной из перечисленных вопросов, а также закрепление данных вопросов в различных муниципальных правовых актах.

Таким образом, отсутствие в пункте 1.8 Положения закрепления требований к информационным стендам, на которых размещаются оповещения о начале общественных обсуждений, в пункте 2.5 - порядка проведения экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, а также порядка консультирования посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, в пункте 2.11 - порядка подготовки протокола общественных обсуждений, в пункте 2.13 - порядка подготовки заключения о результатах общественных обсуждений само по себе не исключает регулирования данных вопросов иными муниципальными нормативными правовыми актами.

На основании изложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что пункты 1.8, 2.5, 2.11, 2.13 Положения не содержат неопределенности в вопросе их соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области в части определения требований к информационным стендам, на которых размещаются оповещения о начале общественных обсуждений, порядка подготовки протокола общественных обсуждений, порядка подготовки заключения о результатах общественных обсуждений, порядка проведения экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, а также порядка консультирования посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, ввиду чего в этой части производство по делу подлежит прекращению в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 65 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области".

7. Согласно абзацу первому части 10 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в период размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пунктом 2 части 5 настоящей статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта участники общественных обсуждений, прошедшие в соответствии с частью 12 настоящей статьи идентификацию, имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся такого проекта.

Градостроительным кодексом Российской Федерации (часть 15 статьи 5.1) предусмотрен случай, когда предложения и замечания, внесенные в соответствии с частью 10 настоящей статьи, не рассматриваются - это случай выявления факта представления участником общественных обсуждений недостоверных сведений.

Как следует из части 11 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, все предложения и замечания, внесенные в соответствии с частью 10 указанной статьи, не подпадающие под вышеуказанный случай, подлежат регистрации, а также обязательному рассмотрению организатором общественных обсуждений.

Иных случаев отказа в рассмотрении предложений и замечаний участников общественных обсуждений к проекту не предусмотрено, как не предусмотрено частью 24 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочие органов местного самоуправления устанавливать такие случаи.

Согласно позиции заявителя пунктом 2.9.1 Положения закреплены случаи, не предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации, в которых внесенные замечания и (или) предложения не рассматриваются, к таким случаям относится внесение замечаний и предложений:

1) не содержащих обязательных сведений, указанных в пункте 2.7 настоящего Положения;

2) экстремистской направленности;

3) содержащих нецензурные или оскорбительные выражения;

4) не относящихся к теме опубликованного Проекта;

5) поступивших по истечении установленного срока проведения общественных обсуждений Проекта.

7.1. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации участники общественных обсуждений, прошедшие в соответствии с частью 12 настоящей статьи идентификацию, имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях (часть 10 статьи 5.1); участники общественных обсуждений в целях идентификации представляют сведения о себе (фамилию, имя, отчество (при наличии), дату рождения, адрес места жительства (регистрации) - для физических лиц; наименование, основной государственный регистрационный номер, место нахождения и адрес - для юридических лиц) с приложением документов, подтверждающих такие сведения (часть 12 статьи 5.1).

Подпункт 1 пункта 2.9.1 Положения, закрепляя, что замечания и (или) предложения, не содержащие обязательных сведений, указанных в пункте 2.7 Положения (которые дублируют сведения, предусмотренные в части 12 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) не рассматриваются организатором, по сути направлен на реализацию требований положений частей 10, 11, 12 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соответствует им и не противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

7.2. Подпунктом 2 пункта 2.9.1 Положения предусмотрено ограничение на рассмотрение замечаний и (или) предложений экстремистской направленности.

Само Положение не содержит критериев для квалификации замечаний и предложений, как имеющих экстремистскую направленность.

Основные понятия в сфере экстремистской деятельности предусмотрены статьей 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (далее - Федеральный закон N 114-ФЗ), которая не содержит определения такого признака как "экстремистская направленность" применительно к обращениям в органы местного самоуправления.

Согласно вышеназванному Федеральному закону N 114-ФЗ на территории Российской Федерации запрещается распространение экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, производство, хранение или распространение экстремистских материалов является правонарушением и влечет за собой ответственность (часть первая статьи 13); за осуществление экстремистской деятельности граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке (часть первая статьи 15).

Федеральным законом N 114-ФЗ не предусмотрено полномочий органов местного самоуправления по нормативному регулированию данной сферы общественных отношений.

Ввиду отсутствия критериев для определения наличия у замечаний и предложений, направленных в рамках общественных обсуждений, признака "экстремистская направленность", правоприменение данной нормы будет затруднено, она не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

Во всех случаях наличия признаков экстремистской деятельности в каких-либо действиях подлежит применению соответствующее законодательство, что не требует включения положений по данному вопросу в конкретные отраслевые нормативные правовые акты различного уровня.

Таким образом, установление указанного ограничения противоречит части 15 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выходит за рамки полномочий органов местного самоуправления, определенных федеральным законодательством и не соответствует пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

7.3. Согласно подпункту 3 пункта 2.9.1 Положения не рассматриваются замечания и предложения, содержащие нецензурные или оскорбительные выражения.

Порядок реализации закрепленного Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления установлен Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона N 59-ФЗ к обращениям граждан относится, в том числе направленное в орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение.

Вместе с тем согласно части 2 статьи 1 Федерального закона N 59-ФЗ установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Порядок рассмотрения обращений граждан применительно к процедуре общественных обсуждений проектов правил благоустройства территорий установлен статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит такого случая отказа от рассмотрения замечаний и предложений, внесенных в рамках общественных обсуждений, как наличие в них нецензурных или оскорбительных выражений.

В то же время, рассматривая возможность применения к вышеуказанным отношениям Федерального закона N 59-ФЗ по аналогии, необходимо учитывать следующее.

Частью 3 статьи 11 Федерального закона N 59-ФЗ предусмотрено, что орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Обращения в органы местного самоуправления любого вида, направленности и содержания, содержащие нецензурные или оскорбительные выражения, противоречат общепринятым нормам морали и являются злоупотреблением правом на обращение.

Такое содержание обращения может указывать на то, что намерения заявителя при его направлении не соответствуют тем вопросам, на разрешение которых направлено данное обращение, а, следовательно, не соответствуют закону, в рамках которого обращение направлено.

Однако оценивать в таких случаях законность обращения и наличие оснований для отказа от его рассмотрения следует с учетом его общего содержания, в частности применительно к замечаниям и предложениям, внесенным в рамках общественных обсуждений в части, касающейся непосредственно предмета общественных обсуждений.

Как следует из содержания вышеприведенной нормы, Федеральным законом N 59-ФЗ предусмотрено право органа (должностного лица) местного самоуправления оставить обращение без ответа, в то время как оспариваемой нормой Положения - безусловное основание для отказа от рассмотрения предложений.

При этом в оспариваемом заявителем подпункте 3 пункта 2.9.1 Положения не предусмотрено информирование участника общественных обсуждений, направившего замечания и предложения о причинах отказа от их рассмотрения (как это предусмотрено частью 3 статьи 11 Федерального закона N 59-ФЗ), что давало бы заявителю возможность устранить нарушение и направить замечания и предложения повторно.

Такое регулирование не соответствует общим принципам реализации права на обращение граждан Российской Федерации.

Таким образом, установленная органом местного самоуправления в рамках регулирования порядка организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства норма подпункта 3 пункта 2.9.1 Положения, является дополнительным требованием и ограничением в части реализации прав и свобод граждан.

На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что подпункт 3 пункта 2.9.1 Положения противоречит абзацу первому части 10, частям 11, 12, 15 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не соответствует пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области в той мере, в какой он является безусловным основанием для отказа от рассмотрения содержащих нецензурные или оскорбительные выражения предложений и замечаний, вносимых участниками общественных обсуждений в период размещения подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях проекта и информационных материалов к нему и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта.

7.4. Согласно подпункту 4 пункта 2.9.1 Положения не рассматриваются замечания и (или) предложения, не относящиеся к теме опубликованного Проекта.

В соответствии с частями 10 и 11 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи обязательному рассмотрению организатором общественных обсуждений подлежат предложения и замечания, касающиеся проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях.

По своему смыслу указанные нормы, так же как и вышеприведенная норма Положения, подразумевают наличие содержательной взаимосвязи замечаний и предложений с предметом обсуждения, содержанием проекта, как необходимое условие их рассмотрения.

Таким образом, подпункт 4 части 2.9.1 Положения направлен на реализацию требований положений частей 10, 11 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соответствует им и не противоречит Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

7.5. Согласно подпункту 5 пункта 2.9.1 Положения не рассматриваются замечания и (или) предложения, поступившие по истечении установленного срока проведения общественных обсуждений Проекта.

Процедура проведения общественных обсуждений состоит из отдельных этапов, для каждого из которых определены период (срок) либо конкретный момент времени для его проведения (часть 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Срок проведения общественных обсуждений по проектам правил благоустройства территорий со дня опубликования оповещения о начале общественных обсуждений до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 25 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В рамках общего срока проведения общественных обсуждений устанавливаются дата размещения проекта, сроки проведения экспозиций, срок внесения участниками общественных обсуждений предложений и замечаний, касающихся проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях. Информация о конкретных сроках проведения общественных обсуждений, сроках проведения экспозиции или экспозиций проекта, сроке внесения участниками общественных обсуждений предложений и замечаний, касающихся проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, содержится в оповещении о начале общественных обсуждений (пункты 2, 3, 4 части 6, пункт 1 части 8, части 9, 10 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В период размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 настоящей статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях и информационных материалов к нему, и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта участники общественных обсуждений, прошедшие в соответствии с частью 12 настоящей статьи идентификацию, имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся такого проекта (часть 10 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительным кодексом Российской Федерации определена необходимость соблюдения сроков реализации прав и обязанностей организатора и участников общественных обсуждений на различных этапах общественных обсуждений.

Согласно частям 10 и 11 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи обязательному рассмотрению организатором общественных обсуждений подлежат только те предложения и замечания, которые внесены в период размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 указанной статьи проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях и информационных материалов к нему, и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта.

Исходя из указанных норм, в любом случае не подлежат рассмотрению замечания и предложения, поступившие по истечении установленного срока проведения общественных обсуждений Проекта.

Таким образом, подпункт 5 пункта 2.9.1 Положения не ограничивает права участников общественных обсуждений, не противоречит части 15 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлен на реализацию его требований (положений частей 10, 11 статьи 5.1) и соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

На основании изложенного, руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, подпунктами 1, 2 пункта 1 статьи 42, подпунктом 1 пункта 1 статьи 65, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать не соответствующими пунктам 1, 3, 4 статьи 15, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области следующие нормы Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 3 июля 2019 года N 125 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград, проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград":

- пункт 1.4 в части слов "структурное подразделение администрации городского округа "Город Калининград" (далее - администрация) - комитет городского хозяйства администрации (далее - комитет)";

- абзац третий пункта 1.6, пункты 2.3, 2.4 в той мере, в какой они не предусматривают размещение на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" в рамках процедуры общественных обсуждений информационных материалов к проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград";

- пункт 1.8 в той мере, в какой он ограничивает перечень мест размещения информационных стендов, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- подпункт 2 пункта 2.9.1;

- подпункт 3 пункта 2.9.1 в той мере, в какой он является безусловным основанием для отказа от рассмотрения содержащих нецензурные или оскорбительные выражения предложений и замечаний, вносимых участниками общественных обсуждений в период размещения подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях проекта и информационных материалов к нему и проведения экспозиции или экспозиций такого проекта.

2. Признать соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области подпункты 1, 4, 5 пункта 2.9.1 Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 3 июля 2019 года N 125 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград, проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград".

3. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области следующих норм Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденного Решением городского Совета депутатов Калининграда от 3 июля 2019 года N 125 "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", проекту, предусматривающему внесение изменений в Правила благоустройства территории городского округа "Город Калининград":

- пункта 1.8 в той мере, в какой он не содержит требований к информационным стендам;

- пунктов 2.1, 2.2, 2.5, 2.11, 2.13.

4. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно с момента его провозглашения.

5. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области

N 4-П