Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 23 июля 2020 г. N 3.5-03/1226 на проект федерального закона N 938348-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 23 июля 2020 г. N 3.5-03/1226
на проект федерального закона N 938348-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 21 июля 2020 года, комитет отмечает следующее.

Федеральный закон, внесенный Правительством Российской Федерации, направлен на совершенствование отдельных норм бюджетного законодательства, повышение оперативности исполнения федерального бюджета и обеспечение его сбалансированности.

Федеральным законом предлагается признать утратившими силу статьи 53, 59 и 64 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), устанавливающие предельные сроки внесения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях изменений в законодательство о налогах и сборах, а также в бюджетное законодательство, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом предлагается прогнозировать доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в очередном году на основе законодательства, принятого до даты внесения в законодательный орган проекта закона (решения) о бюджете. Также предусматривается обязанность учета изменений законодательства, принятых после наступления указанной даты и приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, при внесении изменений в закон (решение) о бюджете.

Таким образом, возможность внесения изменений в нормативные правовые акты, которые приведут к изменению общего объема доходов соответствующего бюджета, после внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган расширяется, что, по мнению комитета, приведет к снижению точности прогноза доходов бюджетов.

Комитет отмечает, что начиная с 2010 года действие норм по ограничению сроков внесения в законодательство о налогах и сборах и в бюджетное законодательство изменений, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулярно приостанавливается, в том числе и в 2020 году, ввиду сложности их практической реализации.

Федеральным законом уточняются положения статьи 56 Бюджетного кодекса, касающиеся нормативов распределения отдельных налоговых доходов. В частности, устанавливается, что в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению в полном объеме акцизы на виноматериалы, виноградное сусло, фруктовое сусло, что обусловлено отнесением указанных видов продукции к подакцизным товарам (Федеральный закон от 29 сентября 2019 года N 326-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации").

Также уточняется порядок распределения акцизов на средние дистилляты, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 50 процентов. Так, с 1 июля 2021 года региональную долю указанных акцизов предлагается распределять между субъектами Российской Федерации дифференцированно в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете.

Сальдирующие суммы поступлений (за минусом вычетов), подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, будут определяться пропорционально объемам реализации подакцизной продукции в конкретных субъектах Российской Федерации.

Согласно информации Министерства финансов Российской Федерации с учетом ожидаемого существенного роста суммы поступлений по акцизу на средние дистилляты, предлагаемый подход не приведет к снижению доходов субъектов Российской Федерации относительно текущего уровня.

Учитывая, что в текущем году Правительством Российской Федерации не планируется внесение изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", рассматриваемым Федеральным законом установлены отдельным приложением нормативы распределения налоговых доходов от акцизов на средние дистилляты, производимые на территории Российской Федерации, в бюджеты субъектов Российской Федерации на 2020 год.

Вместе с тем, по мнению комитета, в дальнейшем необходимо обеспечить мониторинг дифференцированных нормативов распределения региональной части доходов от акцизов на средние дистилляты, подвести предварительные итоги применения предложенного механизма, проанализировать влияние изменений налогового законодательства на фактические поступления акциза на средние дистилляты с июля текущего года, а также складывающуюся динамику цен на нефть и, соответственно, ставки акциза на средние дистилляты, и проработать вопрос установления дифференцированных нормативов распределения региональной доли акциза на средние дистилляты на 2021 год и последующие годы.

Одновременно необходимо отметить, что Советом Федерации неоднократно предлагалось рассмотреть возможность установления норматива зачисления акцизов на средние дистилляты в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в размере норматива зачисления акцизов на нефтепродукты.

Федеральным законом уточняются также положения статьи 78.1 Бюджетного кодекса, касающиеся обязательных условий предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, государственными корпорациями (компаниями) и публично-правовыми компаниями. Наряду с этим предусматривается возможность заключения долгосрочных соглашений о предоставлении субсидий некоммерческим организациям на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, что связано с необходимостью предоставления указанных средств в целях достижения результатов проектов, в том числе федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов, на весь срок их реализации.

Признаются утратившими силу положения статьи 179.5 и подпункта 7.3-1 пункта 2 статьи 264.10 Бюджетного кодекса, касающиеся Фонда развития, что обосновывается имеющимися на практике затруднениями при осуществлении контроля за использованием его средств.

В настоящее время не предусмотрен отдельный учет бюджетных ассигнований Фонда развития в разрезе кодов бюджетной классификации. При этом комитет отмечает, что сохраняются положения пункта 3 статьи 199 Бюджетного кодекса в части определения общего объема расходов федерального бюджета с учетом расчетного объема, равного 585 млрд рублей ежегодно на период до 2023 года и 575 млрд рублей в 2024 году. Также Федеральным законом N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" установлены предельные объемы Фонда развития на 2020 - 2022 годы.

Кроме этого, Федеральным законом уточняется порядок корректировки общего объема расходов федерального бюджета на текущий финансовый год и плановый период. В частности, в статье 213 Бюджетного кодекса исключается возможность увеличения общего объема расходов федерального бюджета на сумму уменьшения доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Также Федеральным законом предусматривается возможность увеличения общего объема расходов федерального бюджета в 2020 году без внесения изменений в Федеральный закон от 2 декабря 2019 года N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" в объеме до 1,8 трлн рублей на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением негативного влияния сложившейся ситуации на развитие отраслей экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, а также на иные цели, определенные Правительством Российской Федерации. Принятие данной поправки позволит увеличить расходы федерального бюджета за счет увеличения заимствований.

Рассматриваемым Федеральным законом статья 214 Бюджетного кодекса дополняется положением, предусматривающим возможность осуществления участниками бюджетного процесса операций при исполнении договоров участия в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) других объектов недвижимости путем зачисления средств на счета эскроу, открытые в уполномоченных банках, определяемых в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

С 1 июля 2019 года осуществление операций через эти счета участниками долевого строительства, к которым относятся получатели бюджетных средств, является единственным способом произведения расчетов по договорам участия в долевом строительстве.

Также Федеральным законом вносится дополнительное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете при осуществлении централизованной закупки в соответствии с частью 2 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Согласно указанному Федеральному закону полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных и бюджетных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, а также полномочия на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для нескольких органов исполнительной власти, казенных учреждений могут быть возложены на орган исполнительной власти или казенное учреждение либо несколько органов исполнительной власти или казенных учреждений.

Кроме того, предусматривается дополнительное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в связи с перераспределением бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственного оборонного заказа в целях обеспечения государственной программы вооружения. Данное перераспределение осуществляется как в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе", решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, так и в соответствии с решениями государственных заказчиков в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.

Федеральным законом предлагается внесение изменений в нормы Бюджетного кодекса в части государственного финансового контроля и отчетности.

В состав главных администраторов бюджетных средств, представляющих информацию о внутреннем финансовом аудите, необходимую для проведения Федеральным казначейством анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита, предлагается дополнительно включить главных администраторов средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Также предлагается закрепить за Минфином России полномочие по установлению сроков представления бюджетной (бухгалтерской) отчетности финансовыми органами субъектов Российской Федерации и органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации в Федеральное казначейство.

Предлагается также признать утратившим силу подпункты 4, 6 и 7 пункта 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса, которыми бюджетным нарушением признается:

нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта;

нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.

При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе во втором чтении Правительством Российской Федерации была внесена поправка, предусматривающая зачисление по нормативу 100 процентов платежей по искам о возмещении вреда, причиненного водным объектам, а также платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, в те бюджеты, в собственности которых эти объекты находятся.

Принимая во внимание, что большинство водных объектов находится в федеральной собственности, принятие данной нормы повлечет недополучение доходов местных бюджетов, в которые ранее поступали данные платежи. В связи с этим комитет считает, что Правительству Российской Федерации необходимо:

осуществлять мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и в случае сокращения доходов от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного водным объектам, решить вопрос о компенсации снижения указанных доходов;

обеспечить направление платежей по искам о возмещении вреда, причиненного водным объектам, для возмещения причиненного окружающей среде ущерба, а также на финансирование мероприятий, направленных на предотвращение возможных чрезвычайных ситуаций на водных объектах.

При этом, учитывая сложную экологическую обстановку, сложившуюся в Красноярском крае в связи с разливом дизельного топлива в г. Норильске, комитет считает необходимым проведение мониторинга исполнения консолидированного бюджета Красноярского края и в случае необходимости рассмотреть возможность оказания дополнительной финансовой помощи при сокращении его налоговых доходов из-за исполнения зарегистрированными на территории Красноярского края юридическими лицами обязательств и судебных решений о возмещении ущерба, нанесенного водным объектам в результате чрезвычайной ситуации, связанной с разливом дизельного топлива в г. Норильске.

Также Федеральным законом устанавливается, что суммы штрафов, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за административные правонарушения, выявленные должностными лицами государственных внебюджетных фондов, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих внебюджетных фондов по нормативу 100 процентов.

Федеральным законом вносятся изменения в положения Бюджетного кодекса, касающиеся предоставления межбюджетных трансфертов.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предлагается утверждать федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. С учетом пункта 2 статьи 205 Бюджетного кодекса предусматривается их утверждение во втором чтении рассмотрения указанного проекта федерального закона одновременно с распределением других межбюджетных трансфертов.

В настоящее время Бюджетным кодексом определено, что проект распределения указанных дотаций между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при его рассмотрении.

Таким образом, отменяется необходимость наличия проекта распределения соответствующих дотаций при внесении проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу.

Поправками, принятыми Государственной Думой во втором чтении, устанавливается, что:

заключение соглашений о предоставлении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, осуществляется до 1 января очередного финансового года на очередной финансовый год и плановый период (за исключением субсидий, бюджетных ассигнований, предоставление которых предусмотрено в соответствии с федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, заключение соглашений о предоставлении которых осуществляется не позднее 30 дней после дня вступления в силу указанного Федерального закона);

распределение иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ним до 1 января очередного финансового года актами Правительства Российской Федерации (за исключением отдельных трансфертов, установленных Бюджетным кодексом).

При этом допускается утверждение нераспределенного между субъектами Российской Федерации объема иных межбюджетных трансфертов в размере не более 5 процентов общего объема соответствующего иного межбюджетного трансферта, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 процентов общего объема указанного иного межбюджетного трансферта, утвержденного на второй год планового периода.

Также установлено, что заключение соглашений о предоставлении из федерального бюджета субсидий и иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации (за исключением отдельных трансфертов, установленных Бюджетным кодексом), предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, должно осуществляться до 1 января очередного финансового года.

В результате принятия данных поправок Бюджетным кодексом устанавливается необходимость распределения всех межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете до 1 января очередного финансового года.

Также во втором чтении законопроекта были приняты важные поправки, предусматривающие внесение в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период данных по федеральной адресной инвестиционной программе и распределение бюджетных ассигнований по объектам капитального строительства и приобретаемым объектам недвижимого имущества, включаемым в проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период, с указанием сроков их строительства (реконструкции) или приобретения, сметной стоимости или стоимости приобретения, наличия проектной документации с положительным заключением государственной экспертизы, решений о предоставлении земельных участков под строительство. В случае включения в проект федеральной адресной инвестиционной программы объекта капитального строительства без наличия необходимой документации Правительство Российской Федерации представляет обоснование необходимости включения данного объекта капитального строительства в проект федеральной адресной инвестиционной программы, причины отсутствия необходимой документации и сроки ее разработки.

Внесение данной нормы позволит усилить парламентский контроль за формированием и реализацией федеральной адресной инвестиционной программы. Комитет неоднократно отмечал необходимость изменения подходов к формированию и реализации федеральной адресной инвестиционной программы в связи с ежегодным ростом объемов незавершенного строительства объектов, включенных в данную программу.

Также предусмотрено, что при внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период представляется распределение бюджетных ассигнований по объектам капитального строительства и приобретаемым объектам недвижимого имущества, вновь включаемым в федеральную адресную инвестиционную программу на текущий финансовый год и плановый период.

Кроме этого, одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период должны быть внесены расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, формируемыми в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и расчеты по статьям источников финансирования дефицита федерального бюджета.

При предоставлении субсидий на реализацию Государственной программы "Комплексное развитие сельских территорий" (аналогично субсидиям, предоставляемым в рамках реализации национальных (региональных) проектов) Федеральным законом предусматривается возможность применения до 1 января 2025 года более высокого (по сравнению с утверждаемым Правительством Российской Федерации) уровня софинансирования из федерального бюджета.

Коррупциогенных факторов в рассматриваемом Федеральном законе не выявлено.

Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Председатель комитета

А.Д. Артамонов