Решение Самарского областного суда от 2 июля 2020 г. N 3а-996/2020 (ключевые темы: красные линии - генеральные планы городских округов - линейный объект - транспортная инфраструктура - индивидуальное жилищное строительство)

Решение Самарского областного суда от 2 июля 2020 г. N 3а-996/2020

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-996/2020 по административному исковому заявлению О.М.И. о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, с участием прокурора С.А.В., представителя административного истца О.М.И. - А.И.А., представителя административного ответчика Думы городского округа Самары - П.А.Ю., представителя заинтересованного лица Департамента градостроительства городского округа Самары - Н.С.С., установил:

О.М.И. обратилась в Самарский областной суд с административным иском к Думе городского округа Самара, в котором просит признать недействующим Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка, площадью 107 кв. м, расположенного по адресу ориентира: <адрес> в координатах характерных точек, определенных схемой расположения от 15.07.2019, выполненных ООО "З.".

В обоснование требований административный истец указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N , площадью 250 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, по адресу: <адрес>. Распоряжением Департамента градостроительства г.о. Самара ей было отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, площадью 107 кв. м, прилегающего к участку, находящемуся в собственности, поскольку часть испрашиваемого участка находится в границах территории общего пользования, красных линий ул. Верхне-Карьерной. Красные линии установлены оспариваемым нормативным правовым актом. Однако, испрашиваемый в аренду участок входит в границы домовладения N 84 по ул. Волгина в соответствии с планом 1999 года, каких либо объектов общего пользования на участке не имеется. Полагает, что красные линии должны утверждаться отдельными документами в составе документации по планировке территории и не могут обозначаться на документах генерального плана, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 23, подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункту 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ, положениям Инструкции о порядке разработки, согласования экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ, введенной в действие постановлением Госстроя России от 06.04.1998 г. N 18-30 и нарушает ее права на предоставление земельного участка в аренду.

В судебном заседании представитель административного истца А.И.А. поддержала заявленные требования по основаниям изложенным в административном иске.

Относительно заявленных требований Думой городского округа Самара, администрацией городского округа Самара, Департаментом градостроительства городского округа Самара представлены письменные возражения, в которых ссылаются на то, что красные линии, определяющие границы улиц и дорог, предусмотрены как действующим Генеральным планом, так и ранее разработанной и утверждённой градостроительной документацией - Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, которым была утверждена Схема планировочных ограничений г. Куйбышева и установлены красные линии на территории города в соответствии с ранее действующим законодательством. Согласно пункту 4.2.8 Приложения "Положение о территориальном планировании, карты и схемы" к Решению Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, при разработке Генерального плана городского округа Самара использовалась ранее разработанная градостроительная документация: "Схема магистралей, городского и внешнего транспорта" по Генеральному плану г. Куйбышева, утвержденному в 1987 года, а также "Схема развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта" 1993 года. Таким образом, на момент принятия оспариваемого Генерального плана имелась действующая, с учетом статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", градостроительная документация, содержащая красные линии территории города Самары, включая улицу Верхне-Карьерную. Следовательно, красные линии на земельном участке, площадью 107 кв. м не могут быть признаны произвольно установленными и не подлежащими учету при осуществлении землепользования и градостроительной деятельности. Решением Думы N 181 красные линии застройки были перенесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", при этом расположение красных линий на спорной территории не изменялось. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы принятия, порядка опубликования и утверждения, прав и законных интересов административного истца не нарушает, с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт административный истец не обращался.

В судебном заседании представитель административного ответчика - Думы городского округа Самары П.А.Ю., представитель заинтересованного лица Департамента градостроительства г.о. Самары Н.С.С. просили отказать в удовлетворении заявленных требований в соответствии с позицией, изложенной в письменных возражениях и пояснениях.

Заинтересованные лица: администрация г.о. Самары, Глава городского округа Самары не направили в суд своих представителей, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора С.А.В., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу об обоснованности административного иска по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Установлено, что решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самара.

Документ официально опубликован в официальном печатном издании "Самарская Газета", N 59 (3852), 03 апреля 2008 (карты и схемы), N 64 (3857), 10 апреля 2008 года.

Изменения, внесённые решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", опубликованы в печатном издании "Самарская Газета", N 29 (4806), 18.02.2012 года.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, официально опубликован и по процедуре его принятия не оспаривается.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции действовавшей по состоянию на 7 февраля 2012 года (дата принятия решения Думы городского округа Самара от 07.02.2012 г. N 181) на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьёй 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации территории, в состав которых входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка, являются территориями общего пользования. К таким территориям относятся площади, улицы, автомобильные дороги и проезды.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия оспариваемого решения Думы городского округа Самара регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений Градостроительного кодекса РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт 4 раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 Градостроительного кодекса РФ не следует, что красные линии могут обозначаться на документах генерального плана.

Действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.

Из материалов дела следует, что на основании постановления главы города Самары от 30.12.1999 г. N 964 (157) Б.И.С. был передан ранее предоставленный под индивидуальное жилищное строительство по адресу: г. Самара, ул. Волгина, 84 земельный участок: площадью 500 кв. м - в собственность; 10, 3 кв. м - в аренду с правом выкупа, а также в аренду без права выкупа 116, 6 кв. м с обременением: в пределах красных линий не возводить новых капитальных строений и сооружений по газопроводу.

В соответствии со свидетельством о праве на наследство по завещанию от 06.11.2007 г., соглашением о разделе земельного участка и прекращении долевой собственности от 01.06.2012 г., свидетельством о государственной регистрации права от 08.06.2012 г., О.М.И. является собственником земельного участка с кадастровым номером N , площадью 250 кв. м, с видом разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства по адресу: <адрес>, на земельном участке расположена часть жилого дома N 84 литера АА1 и объект незавершенного строительства в виде двухэтажного жилого дома литера В.

Право собственности О.М.И. на вышеуказанный земельный участок подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 10.06.2020 года. Земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 04.04.2012 года, на нем расположены принадлежащие административному истцу жилое помещение, а также объект незавершенного строительства.

Согласно ст. 9.1 Закона Самарской области от 11.03.2005 г. N 94-ГД "О земле", гражданин вправе приобрести без проведения торгов в аренду в первоочередном порядке земельный участок из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, размер которого менее минимальных размеров земельных участков, установленных статьей 13 настоящего Закона для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства, в случае одновременного соблюдения следующих условий:

1) отсутствие споров о границах земельного участка со смежными землепользователями. При этом гражданином представляется акт согласования местоположения границ испрашиваемого земельного участка, оформленный в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости";

2) наличие общей границы с земельным участком, которым гражданин обладает на праве собственности, или постоянного (бессрочного) пользования, или пожизненного наследуемого владения;

3) ранее заявителю земельный участок по основанию, предусмотренному в настоящей статье, в границах муниципального района (городского округа), в котором испрашивается земельный участок, не предоставлялся.

В соответствии с указанным законоположением О.М.И. обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самара, предоставив схему

расположения земельного участка, подготовленную ООО "З." согласно которой земельный участок площадью 107 кв. м имеет координатные точки N 

Распоряжением Департамента градостроительства городского округа Самара от 19.04.2019 г. N РД-790 О.М.И. отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка площадью 107 кв. м из земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Указанный земельный участок, как видно из распоряжения, площадью 107 кв. м, расположен по адресу местоположения: <адрес> в кадастровом квартале N в территориальной зоне: зона застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-2).

Единственным основанием к отказу в предварительном согласовании предоставления земельного участка в распоряжении департамента указан подп.1 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ - нахождение части земельного участка на территории общего пользования, в границах улицы Верхне-Карьерной, со ссылкой на сведения Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).

Судом установлено, что красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генерального плана городского округа Самары, утверждённого решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539, и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г.о. Самары в оспариваемой редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181.

Представленная в материалы дела Схема N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" в числе условных обозначений содержит "красные линии застройки".

Как видно из выкопировки из ИСОГД городского округа Самары, представленной Департаментом градостроительства, в соответствии с Генеральным планом городского округа Самара испрашиваемый административным истцом в аренду участок, площадью 107 кв. м, находится в линиях, обозначенных красным цветом, что свидетельствует об отнесении оспариваемым нормативным правовым актом части участка к территории общего пользования.

Суд полагает, что установление красных линий Генеральным планом г.о. Самара нарушает права О.М.И., поскольку препятствует в реализации ею гарантированного ст. 9.1 Закона Самарской области "О земле" права на приобретение без проведения торгов в аренду в первоочередном порядке земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Между тем, материалами дела подтверждается, что после предоставления Боброву И.С. земельных участков в собственность и аренду, общей площадью 626, 9 кв. м (500 + 10,3 + 116, 6) для индивидуального жилищного строительства, Управлением Главного архитектора г. Самара был утвержден план границ данного земельного участка, что подтверждено справкой Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Самары N 8680 от 13.06.2000.

На основании заключения кадастрового инженера Е.Д.В. от 11.06.2019, участок площадью 107 кв. м входит в границы земельного участка площадь 626, 9 кв. м, границы которого определены планом границ земельного участка для индивидуального жилищного строительства, прилагаемым к Справке Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Самары N 8680 от 13.06.2000.

Однако, сведения о расположении земельного участка в границах территории, в отношении которой утвержден проект планировки территории, отсутствуют.

Принимая во внимание, что статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий (ст. 42, 43 ГрК РФ), которая в данном случае отсутствует, суд приходит к выводу, что требования О.М.И. о признании недействующим в части утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539 Генерального плана городского округа Самары в редакции решения Думы от 7 февраля 2012 года N 181 заявлены обоснованно и подлежат удовлетворению.

Ссылки административного ответчика и заинтересованных лиц на то обстоятельство, что изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева, утверждённого постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, и в неизменном виде перенесены в Генеральный план 2008 года, судом не могут быть учтены.

Поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса РФ, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не может содержать положений ему противоречащих. В связи с этим не могут быть признаны обоснованными ссылки на ст. 2 Федерального закона N 191-ФЗ, содержание которой не предполагает отображение красных линий в Генеральном плане городского округа, а указывает лишь на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному Кодексу РФ, которым в свою очередь установлено, что проект красных линий утверждается только отдельными документами в составе документации по планировке территорий.

Утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории суду не представлены, в связи с чем отображение красных линий в Генеральном плане г.о. Самара противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Доказательства, подтверждающие, что красные линии, проходящие через земельный участок, площадью 107 кв. м, обозначают фактически существующие в настоящее время улицы, проезды, автодороги, отсутствуют.

Доводы административного истца о том, что указанный земельный участок огорожен и используется в личных целях с момента его предоставления Б.И.С., то есть с 1999 года, и, соответственно, не является территорией общего пользования, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, административным ответчиком не опровергнуты.

Ссылки Думы городского округа Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 05.05.2012 года несостоятельны, поскольку вопрос о правомерности установления красных линий на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г. Самары в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181, предметом разбирательства по ранее рассмотренному делу не являлся.

Доводы представителя Думы городского округа Самары о том, что земельный участок, площадью 107 кв. м не является объектом гражданских прав, не могут быть приняты во внимание, поскольку в данном случае административное дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля.

Доводы представителя Думы городского округа Самары о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права административного истца, суд считает несостоятельными.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов административного дела, обозначение красных линий в Генеральном плане препятствует О.М.И. в реализации, права на получение части территории, площадью 107 кв. м, прилегающей к принадлежащему ей на праве собственности земельному участку, в аренду в порядке, установленном ст. 9.1 Закона Самарской области "О земле".

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и с учетом разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанный нормативный правовой акт органа местного самоуправления суд считает необходимым признать не действующим в оспариваемой части со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административные исковые требования О.М.И. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах территории общей площадью 107 кв. м по адресу ориентира: <адрес> в следующих координатах характерных точек XY, соответственно: N , определенных схемой расположения от 15.07.2019, выполненной ООО "З.".

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании "Самарская Газета" в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 10.07.2020.