Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 августа 2020 г. N АПЛ20-230 Решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утв. приказом Министерства юстиции РФ от 16 декабря 2016 г. N 295, пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утв. приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 2 сентября 2016 г. N 696, и приказа Министерства юстиции РФ от 17 сентября 2018 г. N 189 оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 августа 2020 г. N АПЛ20-230

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.

при секретаре Горбачевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Новикова Александра Юрьевича о признании частично недействующими пункта 29 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждённых приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 295; пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка организации питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утверждённого приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 2 сентября 2016 г. N 696; приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. N 189 "Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осуждённых, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время",

по апелляционной жалобе Новикова А.Ю. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2020 г. по делу N АКПИ20-152, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федеральной службы исполнения наказаний Ярлова М.В.,

Министерства юстиции Российской Федерации Кайгородова А.А., Министерства промышленности и торговли Российской Федерации Кимлыка И.С., Берулина А.Н., Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в соответствии со статьёй 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) от 16 декабря 2016 г. N 295 утверждены Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений (далее также - Правила).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 декабря 2016 г., регистрационный номер 44930, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 27 декабря 2016 г.

Пунктом 29 Правил предусмотрено, что осуждённые обеспечиваются по установленным нормам трёхразовым горячим питанием. Приём пищи осуждёнными производится поотрядно в часы, установленные распорядком дня исправительного учреждения (далее также - ИУ). В рабочее время приём пищи осуждёнными производится побригадно в столовой либо на объектах работы в специально оборудованных и отвечающих санитарным требованиям помещениях для приёма пищи.

Приказом Федеральной службы исполнения наказаний (далее - Приказ ФСИН России) от 2 сентября 2016 г. N 696 утверждён Порядок организации питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы (далее - Порядок).

Данный нормативный акт зарегистрирован в Минюсте России 13 сентября 2016 г., регистрационный номер 44689, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 14 декабря 2016 г.

Согласно пункту 2 Порядка обеспечение осуждённых, подозреваемых и обвиняемых питанием осуществляется на основании ежедневных справок, составляемых и направляемых в бухгалтерию учреждения уголовно-исполнительной системы (далее также - УИС) подразделениями интендантского и хозяйственного обеспечения, утверждаемых начальником учреждения УИС, об общей численности осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждении УИС. В справке указывается число осуждённых, подозреваемых и обвиняемых по каждой категории лиц, в отношении которых предусмотрена соответствующая норма питания. Справка составляется на основании письменных данных о количестве лиц, содержащихся в учреждении УИС, полученных в дежурной части и подразделении специального учёта учреждения УИС, а также сведений медицинского подразделения, осуществляющего в учреждении УИС медицинское обеспечение осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, о количестве больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, в виде списков. Утверждённые начальником учреждения УИС справки, а также списки осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания, передаются в бухгалтерию учреждения УИС для оформления накладных и последующего отпуска продуктов в столовую (пищеблок) учреждения УИС.

В случае изменения численности осуждённых, подозреваемых и обвиняемых после завершения процедуры выписки продуктов питания подразделением интендантского и хозяйственного обеспечения учреждения УИС в этот же день предоставляется в бухгалтерию учреждения УИС дополнительная справка для оформления дополнительной накладной на отпуск (приём) продуктов.

В пункте 11 Порядка закреплено, что медицинский работник медицинского подразделения участвует в разработке режима питания учреждения УИС; не реже одного раза в квартал проводит контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических требований на объектах продовольственной службы; организует систематический медицинский контроль за качеством питания, соответствием установленной калорийности в раскладках продуктов; представляет списки больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в повышенных нормах питания; совместно с начальником отдела интендантского и хозяйственного обеспечения (далее также - ОИХО) учреждения УИС организует лечебное питание; осуществляет отбор проб питьевой воды и готовой пищи на объектах продовольственной службы учреждения УИС; осуществляет систематический контроль за качеством воды, используемой для приготовления пищи и питьевых нужд, соблюдением санитарно-гигиенических требований при приготовлении пищи, а также содержании помещений, оборудования и инвентаря, столовой и кухонной посуды в столовой (пищеблоке) учреждения УИС и местах приготовления (приёма) пищи на объектах работ (производстве). Контролирует приготовление и использование моющих и дезинфицирующих растворов; проводит дополнительный контроль за выполнением санитарно-эпидемиологических требований при получении неудовлетворительных результатов производственного контроля, соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических мероприятий при аварийных ситуациях при сбое в работе оборудования; при получении неудовлетворительных результатов лабораторных исследований разрабатывает и проводит необходимые санитарно-гигиенические и противоэпидемические мероприятия; контролирует прохождение предварительных и периодических медицинских осмотров и медицинских обследований. Отстраняет от работы лиц, своевременно и в полном объёме не прошедших медицинские осмотры; организует контроль за качеством (бракераж) приготовленной пищи.

Пунктами 41, 42 Порядка предусмотрено, что режим питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых определяет количество приёмов пищи в течение суток, соблюдение физиологически обоснованных промежутков времени между ними, целесообразное распределение продуктов по приёмам пищи, положенных по нормам питания в течение дня, а также приём пищи в строго установленное распорядком дня время. Разработка режима питания возлагается на начальника учреждения УИС, его заместителя, курирующего вопросы тылового обеспечения, начальника ОИХО и медицинского работника медицинского подразделения.

Министерством юстиции Российской Федерации 17 сентября 2018 г. утверждён Приказ N 189 "Об установлении повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими, применяемых при организации питания осуждённых, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время" (далее - Приказ N 189).

Названный акт зарегистрирован 19 сентября 2018 г., регистрационный номер 52188, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 20 сентября 2018 г.

В приложении N 5 к данному приказу установлена повышенная норма питания для больных, осуждённых к лишению свободы, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время.

Новиков А.Ю., осуждённый к лишению свободы и отбывающий наказание в исправительной колонии, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 29 Правил, пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка, Приказа N 189. В обоснование заявленного требования указал на противоречие оспариваемых нормативных положений частям 1 и 2 статьи 1, статье 8, части 2 статьи 9, части 2 статьи 10, части 6 статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статье 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) (далее также - Конвенция) в части исключающей возможность предоставления дробного питания по медицинским показаниям осуждённым, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Нарушение своих прав усматривает в том, что со ссылкой на оспариваемые нормативные акты ему не предоставляется дробное питание 5-6 раз в день, рекомендованное ему лечебным отделением исправительного учреждения, что нарушает его право на охрану здоровья.

Минюст России, Федеральная служба исполнения наказаний (далее также - ФСИН России), Генеральная прокуратура Российской Федерации (далее также - Генпрокуратура России), Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (далее также - Минпромторг России) в суде первой инстанции административный иск не признали, указали, что оспариваемые в части нормативные правовые акты утверждены уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Новикову А.Ю. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, ввиду несоответствия выводов суда первой инстанции обстоятельствам административного дела, неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела. Полагает, суд первой инстанции не дал надлежащей оценки его доводам о нарушении оспариваемыми положениями статьи 3 Конвенции, гарантированного частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации и частью 6 статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

Административный истец Новиков А.Ю., его представитель Старцева О.Н., в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу части первой статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее - УИК РФ) режим в исправительных учреждениях - установленный законом и соответствующими закону нормативными правовыми актами порядок исполнения и отбывания лишения свободы, обеспечивающий охрану и изоляцию осуждённых, постоянный надзор за ними, исполнение возложенных на них обязанностей, реализацию их прав и законных интересов, личную безопасность осуждённых и персонала, раздельное содержание разных категорий осуждённых, различные условия содержания в зависимости от вида исправительного учреждения, назначенного судом, изменение условий отбывания наказания.

Согласно части третьей статьи 82 УИК РФ в исправительных учреждениях действуют Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Таким федеральным органом исполнительной власти, на основании подпункта 1 пункта 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, является Минюст России.

При рассмотрении данного административного дела суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Правила приняты Минюстом России в пределах полномочий, предоставленных ему статьёй 82 УИК РФ, согласованы с Генпрокуратурой России, зарегистрированы в Минюсте России и опубликованы с соблюдением установленного законом порядка.

Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" установлено, что осуждённые, не имеющие заработка, обеспечиваются питанием и предметами первой необходимости по нормам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, за счёт федерального бюджета. За счёт заработанных средств осуждённые и заключенные могут быть обеспечены дополнительным питанием и им могут быть улучшены условия содержания. Порядок предоставления указанных льгот устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний (часть вторая статьи 15).

В силу статьи 99 УИК РФ минимальные нормы питания осуждённых устанавливаются Правительством Российской Федерации; больным осуждённым и осуждённым, являющимся инвалидами первой или второй группы, устанавливаются повышенные нормы питания (части третья и шестая).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. N 205 "О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осуждённых к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов федеральной службы безопасности, лиц, подвергнутых административному аресту, задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на мирное время" на Минюст России по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации возложена обязанность по установлению повышенных норм питания, рационов питания и норм замены одних продуктов питания другими (пункты 4, 4 ³).

Реализуя делегированные ему полномочия, Минюст России издал Приказ N 189, в котором установило повышенные нормы питания и рационы питания для осуждённых, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время.

В соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний" Директор ФСИН России утверждает порядок организации питания осуждённых и лиц, содержащихся под стражей, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и следственных изоляторах (подпункт 4 пункта 11).

Во исполнение приведённой нормы Указа приказом ФСИН России от 2 сентября 2016 г. N 696 утверждён Порядок, устанавливающий основные принципы планирования, обеспечения продовольствием исправительных учреждений и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, получения и отпуска продуктов на питание осуждённых к лишению свободы, лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в соответствии с УИК РФ избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, организации питания в учреждениях уголовно-исполнительной системы в соответствии с утверждёнными в установленном порядке нормами питания.

Учитывая изложенное, правомерен вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые в части нормативные правовые акты изданы уполномоченными органами, в пределах предоставленных им компетенции, порядок государственной регистрации нормативных правовых актов, их официального опубликования и вступления в силу был соблюдён. Данное обстоятельство административным истцом в апелляционной жалобе не оспаривается.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемые в части Правила, Порядок и Приказ N 189 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушают права и охраняемые законом интересы административного истца.

В соответствии со статьёй 12 УИК РФ в исправительных учреждениях действуют Правила, регламентирующие и конкретизирующие соответствующие вопросы деятельности исправительных учреждений. Осуждённые имеют право на охрану здоровья, включая получение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинических или стационарных условиях в зависимости от медицинского заключения (части третья, шестая). Администрация исправительных учреждений несёт ответственность за выполнение установленных санитарно-гигиенических и противоэпидемических требований, обеспечивающих охрану здоровья осуждённых (часть третья статьи 101 УИК РФ).

Согласно пункту 123 Правил лечебно-профилактическая и санитарно-профилактическая помощь осуждённым к лишению свободы организуется и предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

Глава VII Правил регламентирует порядок приёма пищи в исправительных учреждениях. В пункте 29 Правил предусмотрено, что осуждённые обеспечиваются по установленным нормам трёхразовым питанием.

Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый административным истцом пункт 29 Правил предусматривает порядок приёма пищи осуждёнными с обязательностью трёхразового горячего питания, а не режим или ритм питания, как ошибочно полагает административный истец. Положения этого пункта корреспондируются с пунктом 22.4 Европейских пенитенциарных правил, предписывающим, что приём пищи должен организовываться три раза в день с разумными интервалами, и прав административного истца на достаточное питание, закреплённое в статье 25 Всеобщей декларации прав человека, статье 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, не нарушают, поскольку не содержат запрета на организацию назначенного врачом дробного питания осуждённого.

Отказывая в удовлетворении административного иска об оспаривании пунктов 1, 11, 41, 42 Порядка, суд обоснованно исходил из того, что устанавливая основные принципы организации питания в учреждениях уголовно-исполнительной системы согласно утверждённым в установленном порядке нормам питания, положения этих пунктов предписывают составление ежедневных справок и списков осуждённых, подозреваемых и обвиняемых по каждой категории лиц, в отношении которых предусмотрена повышенная норма питания; определяют полномочия медицинского подразделения по разработке и контролю режима питания и устанавливают режим питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых.

Таким образом, оспариваемые нормы Порядка содержат общие нормы организации питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых к лишению свободы, и не ограничивают прав осуждённых, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, на предоставление дробного питания по медицинским показаниям.

Особенности организации питания больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, урегулированы специальными нормами, содержащимися в главе IX Порядка (пункты 141-152), на основании которых во всех учреждениях уголовно-исполнительной системы осуществляется организация лечебного питания для больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, нуждающихся в специальных диетах, по назначению лечащего врача в зависимости от характера заболевания.

Так, пунктом 149 Порядка предписано, что оптимальным вариантом для больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, находящихся на стационарном лечении, является пятиразовое питание. Калорийность в течение суток распределяется следующим образом: завтрак - 25%, 2-й завтрак - 10%, обед - 35%, полдник - 10%, ужин - 20%. Минимальная калорийность по норме питания для больных варьируется в зависимости от вида, степени тяжести, течения заболевания и определяется врачом-специалистом индивидуально.

В соответствии с пунктом 152 Порядка общее руководство и ответственность за организацию лечебного питания возлагаются: в лечебных учреждениях уголовно-исполнительной системы - на начальника лечебного учреждения, его заместителя курирующего вопросы тылового обеспечения, врача-диетолога (фельдшера); в медицинских подразделениях учреждений уголовно-исполнительной системы - на начальника филиала медико-санитарной части ФСИН России.

Кроме того, из положений Порядка следует, что начальник учреждения отвечает за организацию питания осуждённых, подозреваемых и обвиняемых, по медицинским заключениям издаёт приказы о зачислении больных осуждённых, подозреваемых и обвиняемых на питание по нормам, установленным для больных (пункт 8). Медицинский работник медицинского подразделения совместно с начальником отдела интендантского и хозяйственного обеспечения учреждения организует лечебное питание (пункт 11 Порядка).

Суд правомерно признал несостоятельными доводы административного истца о незаконности оспариваемого Приказа N 189. Как правильно указано судом в решении, оспоренный правовой акт определяет перечень и количество продуктов, предоставляемых осуждённым, и устанавливает повышенную норму питания для больных, осуждённых к лишению свободы, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время (приложение N 5 к Приказу N 189), и вопросы организации питания и периодичность приёма пищи осуждёнными данный акт не регулирует.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, оспариваемые положения пункта 29 Правил, пунктов 2, 11, 41, 42 Порядка и Приказа N 189 не исключают возможность предоставления дробного (5-6 раз в сутки) питания по медицинским показаниям осуждённым, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, не содержат запрета на организацию такого питания осуждённым, поэтому не нарушают предписания статьи 3 Конвенции и не могут рассматриваться как ненадлежащее, бесчеловечное или унижающее человеческое достоинство обращение с осуждёнными.

Доводы в апелляционной жалобе о нарушении оспариваемыми нормами Правил, Порядка и Приказа N 189 права административного истца на охрану здоровья, закреплённого частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации, частью шестой статьи 12 УИК РФ, несостоятельны, так как противоречат содержанию этих нормативных правовых актов в оспариваемой части.

Ссылка административного истца в апелляционной жалобе на то, что Прокуратурой Тюменской области было отказано в удовлетворении его обращения о не предоставлении администрацией ФКУ ИК-2 дробного питания в связи с тем, что приказом Минюста России от 2 августа 2005 г. N 125 "Об утверждении норм питания и материально-бытового обеспечения осуждённых к лишению свободы, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время" предоставление дробного питания не предусмотрено, не опровергает выводов суда о законности оспариваемых в части Правил, Порядка и Приказа N 189.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что оспариваемые в части нормативные правовые акты не противоречат иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушают, суд правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Новикова Александра Юрьевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

О.Н. Нефедов