Решение Калининградского областного суда от 3 июля 2020 г. N 3а-110/2020 (ключевые темы: зоны санитарной охраны - правила землепользования и застройки - хозяйственно-бытовое водоснабжение - зоны с особыми условиями использования - градостроительное зонирование)

Решение Калининградского областного суда от 3 июля 2020 г. N 3а-110/2020

Калининградский областной суд в составе: председательствующего судьи Ш.А.В. при секретаре Л.М.Ю., с участием прокурора Р.С.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску А.С.М. об оспаривании в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, установил:

А.С.М. как арендатор земельного участка с кадастровым номером <N >, предоставленного из земель населенных пунктов под находящийся в его собственности жилой дом, до 1945 года постройки, с кадастровым номером <N >, общей площадью 88,5 кв. м, обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225 (в редакции на день вынесения судом решения) (далее - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339 (далее - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером <N >, расположенного по адресу: <адрес>, зоны с особыми условиями использования территорий Н-3 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, II пояс), что препятствует приобретению им данного земельного участка в собственность, указав, что в оспариваемой части названные нормативные акты не соответствуют статье 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02).

Определением суда к участию в деле в качестве соответчика привлечено Правительство Калининградской области, в качестве заинтересованных лиц - Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области, государственное предприятие Калининградской области "Водоканал".

В судебном заседании представитель А.С.М. - Ч.О.А. заявленные требования поддержала.

Представитель Городского совета депутатов Калининграда Я.Ю.А., Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области С.Е.А. полагали требования не подлежащими удовлетворению, поддержали позицию, изложенную в письменных возражениях (л.д. 51-55, 74-79).

Представители Правительства Калининградской области, администрации городского округа "Город Калининград", Управления Роспотребнадзора по Калининградской области в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявили, о причинах неявки в судебное заседание суду не сообщили.

Администрацией городского округа "Город Калининград" и Управлением Роспотребнадзора по Калининградской области представлены возражения относительно заявленных административных требований (л.д. 85-86, л.д. 108-110).

Выслушав пояснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы, заслушав заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительный орган городского поселения принимает муниципальные правовые акты.

Законом Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 муниципальное образование "Город Калининград" наделено статусом городского округа.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Решениями городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 и от 25 декабря 2017 года N 339 утверждены соответственно Генеральный план и Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", которые действуют до настоящего времени.

При этом Генеральный план городского округа принят, а правила землепользования и застройки разрабатывались до вступления в силу вышеупомянутого Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 (во исполнение Постановления администрации городского округа "Город Калининград" от 1 февраля 2016 года N 99 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки территории городского округа "Город Калининград").

Оспариваемые административным истцом муниципальные нормативные правовые акты размещены на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" и опубликованы в газете "Гражданин" (специальные выпуски N 33-с от 15 июля 2016 года и N 1 от 9 января 2018 года).

Таким образом, Генеральный план и Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, а также процедуры их официального опубликования, и по этому основанию административным истцом не оспариваются.

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся, помимо иных, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 4 части 1 ГрК РФ).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Как следует из материалов дела, А.С.М. является собственником жилого дома, до 1945 года постройки, с кадастровым номером <N >, общей площадью 88,5 кв. м, который расположен на земельном участке с кадастровым номером <N > по адресу: <адрес> (л.д. 11, 14-15).

Данный земельный участок из земель населенных пунктов, площадью 862 кв. м (из которых 262 кв. м - сверхнормативная территория), предоставлен Акимову С.М. на основании договора аренды от 07.09.2001 года N 3096-и под принадлежащий на праве личной собственности существующий жилой дом на срок 49 лет (до 09.07.2050 года) (л.д. 8-10, 12-13).

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости указанный участок поставлен на кадастровый учет 21 января 2002 года (л.д. 12).

Уведомлением об отказе в предоставлении муниципальной услуги от 18.02.2020 N 028-13/угр-14-578 А.С.М. отказано в предоставлении указанного выше земельного участка с кадастровым номером <N > в собственность за плату ввиду его расположения в границах II пояса зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (л.д. 16-17).

Как следует из материалов дела и не оспаривается лицами, участвующими в деле, земельный участок с кадастровым номером <N > на картографическом материале Генерального плана городского округа "Город Калининград" и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" отображен в границах зоны санитарной охраны источников водоснабжения II пояса.

Данное обстоятельство подтверждается фрагментами Карты ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории и Карты границ зоны с особыми условиями использования территории соответственно.

Находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения ограничиваются в обороте и не предоставляются в частную собственность (часть 2, пункт 14 части 5 статьи 27 Земельного Кодекса РФ).

Частью 3 статьи 4 ГрК РФ предусмотрено, что в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона N 52-ФЗ водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта (пункт 3 статьи 18 Закона N 52-ФЗ).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Пунктом 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки также устанавливалось предписание о том, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Как следует из пунктов 1.4, 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6, 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Из приведенных норм, а также положений Закона N 131-ФЗ и Закона N 52-ФЗ следует, что вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

В картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображение границ II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Нормативный правовой акт органа исполнительной власти Калининградской области, устанавливающий в городском округе "Город Калининград" зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, отсутствует.

Постановление администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 "Об утверждении зон санитарной охраны водоисточников и сооружений Калининградского водопровода и комплекса мероприятий по улучшению санитарного состояния этих зон" утратило силу с 3 декабря 2015 года в связи с изданием постановления Правительства Калининградской области от 3 декабря 2015 года N 673.

Поскольку ранее установленные названным постановлением администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения прекратили свое действие, а действующим законодательством не предусмотрена возможность установления зон санитарной охраны непосредственно документами территориального планирования и градостроительного зонирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения, Генеральный план в части отображения на карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию зоны санитарной охраны источников водоснабжения II пояса в границах земельного участка с кадастровым номером <N > и Правила землепользования и застройки в части отображения на Карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий Н-3 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, II пояс) в границах указанного земельного участка не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и подлежат признанию недействующими с даты принятия настоящего решения (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление А.С.М. об оспаривании в части нормативных правовых актов удовлетворить.

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу:

Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 в части отображения на Карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию зоны санитарной охраны источников водоснабжения II пояса в границах земельного участка с кадастровым номером <N >, расположенного по адресу: <адрес>;

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения на Карте границ зоны с особыми условиями использования и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий Н-3 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, II пояс) в границах земельного участка с кадастровым номером <N >, расположенного по адресу: <адрес>.

Решение суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования городской округ "Город Калининград".

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 17 июля 2020 года.

Судья

А.В.Ш.