Решение Верховного Суда РФ от 25 августа 2020 г. N АКПИ20-408 Об отказе в иске о признании недействующим приказа Федеральной антимонопольной службы от 23 декабря 2019 г. N 1712/19 "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, оказываемые ООО "Элис"

Решение Верховного Суда РФ от 25 августа 2020 г. N АКПИ20-408

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 ноября 2020 г. N АПЛ20-359 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Глазковой А.В.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Элис" о признании недействующим приказа Федеральной антимонопольной службы от 23 декабря 2019 г. N 1712/19 "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, оказываемые ООО "Элис",

установил:

приказом Федеральной антимонопольной службы от 23 декабря 2019 г. N 1712/19 (далее - Приказ) установлены тарифы на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети для общества с ограниченной ответственностью "Элис" в виде ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии на содержание объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, в размере 52138,48 руб./МВт мес. (без НДС) (подпункт 1.1 пункта 1) и ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии, используемые для целей определения расходов на оплату нормативных потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям единой национальной (общероссийской) электрической сети, в виде формулы в соответствии с приложением к данному приказу (подпункт 1.2 пункта 1).

Общество с ограниченной ответственностью "Элис" (далее - Общество, ООО "Элис"), являющееся собственником объекта электросетевого хозяйства, входящего в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, с 1 января 2018 г. осуществляющее его обслуживание и эксплуатацию, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа, ссылаясь на то, что установленные Приказом тарифы не соответствуют Федеральному закону от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ), Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 (далее - Основы ценообразования), не позволяют надлежащим образом обеспечивать деятельность Общества в части содержания объекта электросетевого хозяйства и оказания услуг по передаче электрической энергии, нарушают установленный законом принцип государственного регулирования в электроэнергетике, а именно достижения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии.

Представители административного истца Арбатская Н.А., Пантин Е.В. и Плотникова Л.С., принимавшие участие в судебном заседании с использованием веб-конференции, заявленное требование поддержали и просили его удовлетворить.

Административный ответчик Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) в письменных возражениях на административный иск указала на то, что Приказ является ненормативным правовым актам, издан компетентным органом, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установленные им тарифы являются экономически обоснованными.

В судебном заседании представители ФАС России Голованова Т.А. и Танащук Е.В. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении требования.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что из материалов дела и текста оспариваемого акта не следует, что ООО "Элис" осуществляет деятельность, связанную с поставкой электрической энергии конечному потребителю, и, соответственно, что тарифы, установленные для Общества, будут учитываться при расчете цен для такого потребителя. По мнению Минюста России, тарифы, установленные на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, оказываемые ООО "Элис", не являются обязательными для неопределенного круга лиц.

На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Минюст России просил рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Выслушав стороны, проверив Приказ на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что требование не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии определены Федеральным законом N 35-ФЗ.

Из материалов дела следует, что приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 27 апреля 2018 г. N 334 "О внесении изменений в реестр объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть" в отношении объекта "ПС 220 кВ ГПП-2" в части сведений о правообладателе исключены сведения о закрытом акционерном обществе "Вологодский подшипниковый завод" и включены сведения о правообладателе - ООО "ЭЛИС".

Согласно статье 7 Федерального закона N 35-ФЗ единая национальная (общероссийская) электрическая сеть представляет собой комплекс электрических сетей и иных объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики и обеспечивающих устойчивое снабжение электрической энергией потребителей, функционирование оптового рынка, а также параллельную работу российской электроэнергетической системы и электроэнергетических систем иностранных государств (пункт 1). В целях обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц, обеспечения единства экономического пространства в сфере обращения электрической энергии собственники или иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, ограничиваются в осуществлении своих прав в части права заключения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и определения условий этих договоров. Установленные данным законом ограничения прав собственников или иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, не могут применяться в целях изъятия у этих лиц доходов, получаемых в результате осуществления их прав (пункт 2).

В силу положений статьи 8 указанного федерального закона ограниченные в соответствии со статьей 7 этого закона права собственников и иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, осуществляются организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, заключающей с другими собственниками или иными законными владельцами объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, договоры, определяющие порядок использования указанных объектов. Заключение таких договоров является обязательным для собственников или иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, а цена, определяемая договором, составляет сумму, обеспечивающую возврат собственникам или иным законным владельцам объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, доходов, получаемых в результате осуществления их прав (определяемых как доход, который эти собственники или иные законные владельцы получили бы в случае самостоятельного осуществления своих прав путем оказания на возмездной договорной основе услуг по передаче электрической энергии) и уменьшенных на сумму текущих расходов на эксплуатацию указанных объектов (в случае, если их эксплуатация осуществляется организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью) (пункты 1 и 3).

Организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью (далее - ЕНЭС) является публичное акционерное общество "Федеральная сетевая компания единой энергетической системы" (далее - ПАО "ФСК ЕЭС").

9 июля 2018 г. ООО "Элис" заключило с ПАО "ФСК ЕЭС" договор N ДоПИ-507743 о порядке использования объекта электросетевого хозяйства (далее - Договор).

Из положений пункта 4 статьи 23 ¹ Федерального N 35-ФЗ и пункта 3 Основ ценообразования следует, что цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС подлежат государственному регулированию.

Правительство Российской Федерации или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов устанавливает цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети и предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям (пункт 2 статьи 24 Федерального закона N 35-ФЗ).

В соответствии с пунктом 79 Основ ценообразования и подпунктом 5.3.21.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, ФАС России устанавливает цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии и их предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни, в том числе цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям.

Таким образом, Приказ является нормативным правовым актам в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии и издан полномочным в указанной сфере федеральным органом исполнительной власти.

Принимая во внимание, что административный истец не ведет хозяйственной деятельности, связанной с использованием электрической энергии принадлежащего ему объекта электросетевого хозяйства, установленные на услуги по передаче электрической по ЕНЭС, оказываемые Обществом, не являются обязательными для неопределенного круга лиц, Приказ не подлежал государственной регистрации в Минюсте России в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, как не затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не устанавливающий правовой статус организаций и не имеющий межведомственный характер.

Как установлено пунктом 80 Основ ценообразования цены (тарифы) по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети утверждаются в виде ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии на содержание объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии, используемой для целей определения расходов на оплату нормативных потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям единой национальной (общероссийской) электрической сети.

Общество обратилось 29 апреля 2019 г. в ФАС России с заявлением об установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС, оказываемые ООО "Элис", на 2020 год. Тарифы на услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС, оказываемые ООО "Элис", заявлены в следующем размере: а) ставка тарифа на услуги по передаче электрической энергии на содержание объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, в размере 240 694,72 тыс. руб./МВт.мес; б) ставка тарифа на оплату нормативных технологических потерь электрической энергии (мощности) в ЕНЭС - в виде формулы в соответствии с пунктом 80 Основ ценообразования.

Оспаривая размер установленного Приказом тарифа, административный истец указал в своем заявлении, что по результатам анализа бухгалтерской отчетности Общества за 2018 год ФАС России признала обоснованными расходы на содержание электрических сетей в размере 3 360,87 тыс. руб. При этом фактическая товарная выручка (доход) по тарифу на содержание сетей в 2018 году составила 976,41 тыс. руб. Разница между суммой признанных ФАС России обоснованными расходов и фактическим доходом за 2018 год составила 2 384,46 тыс. руб. По мнению административного истца, фактическая товарная выручка за 2018 год не покрыла в полном объеме экономически обоснованные расходы Общества, а указанная сумма недополученного дохода не учтена ФАС России в объеме необходимой валовой выручки при установлении тарифа на 2020 год.

Пунктом 7 Основ ценообразования установлено, что в случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования. К экономически обоснованным расходам в том числе относятся расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств (за исключением случая применения в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала) (абзац десятый).

Регулируемая деятельность по передаче электрической энергии осуществляется Обществом начиная с 7 декабря 2018 г. согласно Договору и приказу ФАС России от 7 декабря 2018 г. N 1719/18, в соответствии с которым с указанной даты для ООО "Элис" утвержден тариф на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети на 2018 год в размере 76 431,45 руб./МВт.мес.

С учетом указанных обстоятельств приведенная в административном исковом заявлении сумма недополученного дохода в размере 2 384,46 тыс. руб. за весь 2018 год не могла быть учтена ФАС России в объеме необходимой валовой выручки (далее - НВВ) Общества при установлении тарифа на 2020 год вследствие отсутствия в действующем законодательстве Российской Федерации механизма компенсации расходов, не относящихся к регулируемому виду деятельности.

Как следует из предложенного Обществом размера цен (тарифов) и долгосрочных параметров регулирования тарифа на услуги по передаче электрической энергии по сетям ЕНЭС на 2020 год, предложение регулируемой организации на расчетный период регулирования по статье затрат "Выпадающие излишние доходы (расходы) прошлых лет" (строка 4.3 тарифной заявки) составляло 12 153,12 тыс. руб.

Оценка данного предложения регулируемой организации отражена в разделе 5.8 экспертного заключения, в котором отмечено, что регулируемой организацией заявлена вся НВВ за 2018 год с учетом расходов, признанных ФАС России экономически необоснованными.

НВВ, рассчитанная на 2020 год, составляла 14 555,11 тыс. руб. В соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, утвержденными Приказом ФСТ России от 21 марта 2006 г. N 56-э/1 (далее - Методические указания) ФАС России проведен анализ учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на 2018 год фактически не понесенных расходов в периоде регулирования, на который устанавливались регулируемые цены (тарифы), по результатам этого анализа сумма таких расходов составила 6 903,26 тыс. руб.

Таким образом, с учетом анализа доходов (расходов) Общества за предыдущие периоды регулирования ФАС России экономически обоснованной признала величину НВВ в размере 7 651,84 тыс. руб. (14 555,11 - 6 903,26 тыс. руб.).

Правовые основания для признания данного вывода ФАС России необоснованным отсутствуют.

Нельзя согласиться с доводами административного истца о том, что при установлении тарифа ФАС России необоснованно не включила в объем НВВ на 2020 год фактические расходы общества на покупку электроэнергии на оплату технологических потерь электрической энергии (мощности) в сетях ЕНЭС за 2018 год в размере 3 426,33 тыс. руб. Как указывает Общество, между стоимостью нормативных потерь, оплачиваемых Обществу ПАО "ФСК ЕЭС" по Договору, и стоимостью электрической энергии, приобретаемой ООО "Элис" у гарантирующего поставщика, возникает разница в виде непокрытых расходов общества.

Пунктом 80 Основ ценообразования установлено, что цены (тарифы) по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети утверждаются в двуставочном выражении в виде: ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии на содержание объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии, используемой для целей определения расходов на оплату нормативных потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям единой национальной (общероссийской) электрической сети.

При этом исходя из положений данного пункта Основ ценообразования ставка тарифа на услуги по передаче электрической энергии, используемая для целей определения расходов на оплату нормативных потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям единой национальной (общероссийской) электрической сети, рассчитывается коммерческим оператором оптового рынка для расчетного периода по субъекту Российской Федерации, который отнесен к ценовым либо неценовым зонам оптового рынка электрической энергии и мощности, и устанавливается ФАС России в виде формулы, приведенной в данной норме Основ ценообразования.

Кроме того, согласно пункту 8 Договора его цена определяется путем в том числе сложения стоимости нормативных технологических потерь, определяемой путем умножения соответствующей ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии, используемой для целей определения расходов на оплату нормативных технологических потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям ЕНЭС, рассчитанной коммерческим оператором оптового рынка для расчетного периода, на объем нормативных технологических потерь за расчетный период, при этом объем технологических потерь за расчетный период рассчитывается исходя из норматива технологических потерь, утвержденного Министерством энергетики Российской Федерации владельцу в отношении объекта электросетевого хозяйства, входящего в ЕНЭС, в отношении которого заключен Договор, и фактического отпуска электрической энергии из принадлежащего владельцу объекта электросетевого хозяйства, входящего в ЕНЭС.

Компенсация отклонений расходов по ставке тарифа на услуги по передаче электрической энергии, используемой для целей определения расходов на оплату нормативных потерь, рассчитываемой коммерческим оператором оптового рынка электрической энергии в соответствии с положениями пункта 80 Основ ценообразования, за счет ставки тарифа на услуги по передаче электрической энергии на содержание объектов электросетевого хозяйства, рассчитываемой ФАС России, действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена.

Как утверждает административный истец, при установлении тарифов ФАС России необоснованно не учтены в объеме НВВ расходы на оплату услуг по договору на оперативно-диспетчерское обслуживание объекта электросетевого хозяйства от 27 декабря 2017 г. в размере 5 369,50 тыс. руб., а также не проведен анализ их экономического обоснования.

Пункт 26 Основ ценообразования предусматривает, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Пунктом 9 Методических указаний закреплено, что в случае, если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности и иных материалов выявлены необоснованные расходы организации за счет поступлений от регулируемой деятельности, указанные расходы исключаются из суммы расходов, учитываемых при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на следующий расчетный период регулирования.

Выявленные по данным отчетности неиспользованные в течение предшествующего периода регулирования средства по отдельным статьям расходов учитываются при расчете тарифов на следующий расчетный период регулирования в качестве источника покрытия расходов этого периода (пункт 10 Методических указаний).

ФАС России в рамках оценки тарифного предложения ООО "Элис" по данной статье затрат установлено (раздел 5.3 Экспертного заключения), что фактические расходы регулируемой организации на оплату труда в 2018 году составили 1 817,37 тыс. руб. (без учета единого социального налога), что также отражено в заявленном Обществом предложении о размере цен (тарифов), долгосрочных параметров регулирования тарифа на услуги по передаче электрической энергии по сетям ЕНЭС на 2020 год.

В связи с этим при расчете расходов на оплату труда на 2020 год ФАС России правомерно принята указанная сумма при оценке фактических расходов регулируемой организации на оплату труда в 2018 году в размере 1 817,37 тыс. руб.

Помимо этого, в силу пункта 29 Основ ценообразования при определении фактических значений расходов (цен) регулирующий орган использует (в порядке очередности, если какой-либо из видов цен не может быть применен по причине отсутствия информации о таких ценах): установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) в случае, если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию; расходы (цены), установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; рыночные цены, сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе биржах, функционирующих на территории Российской Федерации; рыночные цены, предоставляемые организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчетов о рыночных ценах. При отсутствии указанных данных расчетные значения расходов определяются с использованием официальной статистической информации.

ООО "Элис" в материалы тарифного дела не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что договор на оперативно-диспетчерское обслуживание объекта электросетевого хозяйства от 27 декабря 2017 г. заключен в рамках конкурентной процедуры, предусмотренной пунктом 29 Основ ценообразования. Регулируемой организацией также не подтверждена экономическая обоснованность привлечения сторонней организации для оказания услуг по оперативно-диспетчерскому обслуживанию объекта электросетевого хозяйства, в том числе сравнение с расходами, которые организация могла бы понести при осуществлении данного вида услуг силами собственного персонала.

Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 (далее - Правила), предусмотрено, что регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, но не более 6 месяцев (пункт 22).

Организация, осуществляющая регулируемую деятельность, не позднее чем за 1 день до заседания коллегиального органа регулирующего органа должна быть ознакомлена с его материалами, включая проект решения (пункт 25 Правил).

ООО "Элис" было ознакомлено с проектом решения, экспертным заключением и расчетными материалами, направленными в адрес регулируемой организации письмом ФАС России от 16 декабря 2019 г. N ВК/110698/19.

Решения об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в сферах деятельности субъектов естественных монополий принимаются на заседании коллегиального органа регулирующего органа (пункт 25 Правил).

Заседание коллегиального органа ФАС России в лице Правления ФАС России состоялось 19 декабря 2019 г. согласно протоколу N 45, размещенному на официальном сайте ФАС России 27 декабря 2019 г.

Приказ ФАС России принят в полном соответствии с нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, установленные им тарифы являются экономически обоснованными, оснований для признания его недействующим не имеется.

Руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Элис" о признании недействующим приказа Федеральной антимонопольной службы от 23 декабря 2019 г. N 1712/19 "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети, оказываемые ООО "Элис" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова