Приложение 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов в городе Барнауле на 2012-2014 годы

Приложение 1

к постановлению

администрации города Барнаула

от 29 ноября 2011 г. N 3603

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов
в городе Барнауле на 2012-2014 годы

Программа повышения эффективности бюджетных расходов в городе Барнауле на 2012-2014 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2010 "О бюджетной политике в 2011-2013 годах", Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, краевой программой по повышению эффективности бюджетных расходов в Алтайском крае на период до 2013 года, утвержденной постановлением Администрации Алтайского края от 03.06.2011 N 293.

1. Необходимость разработки и реализации Программы

В городе Барнауле осуществлен ряд мероприятий, направленных на реформирование системы управления муниципальными финансами и повышение эффективности бюджетных расходов. Среди наиболее существенных изменений:

ведение реестра расходных обязательств;

внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, муниципальных заданий);

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе к утверждению бюджета города на трехлетний период;

внедрение процедуры публичной независимой экспертизы по проектам решений Барнаульской городской Думы в области бюджетной и налоговой политики;

внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования.

Реализация указанных мероприятий позволила повысить качество управления общественными финансами, систематизировать и оптимизировать многие процессы, повысить прозрачность финансовой системы.

Вместе с тем, не все из реализованных мероприятий принесли планируемый результат, многие требуют доработки.

Для повышения качества управления муниципальными финансами и формирования современной системы управления необходимы:

разработка стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных перспектив;

организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

повышение результативности расходования бюджетных средств за счет их ориентации на достижение конечного результата наиболее эффективным способом;

увеличение степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей, разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины;

освоение потенциала собственной доходной базы бюджета города.

Для обеспечения системного характера действий, выработки четких критериев оценки проводимых изменений разработана Программа по повышению эффективности расходов бюджета города.

2. Цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления города Барнаула по выполнению их функций и обеспечению потребностей граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Задачами, реализация которых позволит достичь поставленной цели, являются:

обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города Барнаула;

развитие программно-целевых методов муниципального управления бюджетными средствами;

повышение эффективности представления муниципальных услуг;

повышение эффективности распределения бюджетных средств;

оптимизация функций муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения;

развитие системы муниципального финансового контроля;

реализация мероприятий по повышению энергетической эффективности;

развитие информационной системы управления муниципальными финансами.

Финансовое обеспечение Программы осуществляется за счет средств, предусмотренных в городском бюджете на обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Барнаула, внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности, развитие информационной системы управления муниципальными финансами.

3. Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города Барнаула

Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета является необходимым условием решения основных задач Программы.

Бюджетная и налоговая политика города на долгосрочную перспективу формируется исходя из необходимости повышения уровня жизни жителей города и достижения устойчивых темпов экономического развития.

Важнейшей предпосылкой обеспечения стабильности является проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики, основными направлениями которой являются:

реалистичность и надежность экономических прогнозов, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование бюджета города с учетом долгосрочного прогноза основных параметров развития города, основанных на реалистичных оценках;

снижение бюджетного дефицита, уменьшение муниципального долга;

развитие собственной доходной базы;

обеспечение первоочередного финансирования социально значимых расходов;

планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств только при наличии четкой оценки объема бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения, а также механизмов и сроков их реализации;

совершенствование организации и качества кассового прогнозирования исполнения бюджета.

Для дальнейшего внедрения этих принципов планируется:

использование для целей бюджетного планирования консервативного прогноза социально-экономического развития. Данное направление подразумевает консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования, в том числе при формировании и реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития города Барнаула до 2020 года и Программы комплексного социально-экономического развития города Барнаула на 2008-2017 годы. При этом формирование бюджета на очередной финансовый год и плановый период должно осуществляться с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы, долгосрочных программ, а также рисков, зависящих от внешних факторов;

повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с органами исполнительной власти Алтайского края и территориальными органами федеральных органов государственной власти по вопросам увеличения поступления администрируемых доходов и обеспечения своевременного поступления платежей;

совершенствование организации и методологии формирования бюджета города, прогнозирования его кассового исполнения с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета города за качество и соблюдение бюджетных процедур.

Увеличение собственной доходной базы бюджета города может осуществляться по следующим направлениям:

привлечение инвестиций в развитие экономики города Барнаула, что приведет к росту налоговых и неналоговых поступлений в текущий момент времени и в перспективе. Данное мероприятие включает в себя создание новых и расширение имеющихся производств в городе за счет оказания поддержки работающим в приоритетных отраслях экономики предприятиям и малому бизнесу;

эффективное управление муниципальной собственностью города;

эффективное управление земельными участками, находящимися на территории города Барнаула;

проведение анализа действующих ставок по местным налогам, коэффициентов, используемых при расчете годовой арендной платы за землю, а также льгот по местным налогам. Сложившиеся меры поддержки в виде налоговых льгот, предоставляемых населению и юридическим лицам, требуют постоянного мониторинга с учетом социально-экономического развития города, меняющихся макроэкономических условий;

проведение мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, а также анализа их участия в формировании собственной доходной базы бюджета города Барнаула;

осуществление мониторинга недоимки по налоговым, неналоговым доходам, дебиторской задолженности в бюджет города и принятие мер по сокращению задолженности по налоговым и неналоговым платежам в местный бюджет (особо уделяя внимание юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, получающим в разных формах государственную поддержку или финансирование из бюджета города, а также крупным и средним предприятиям).

Сохраняющиеся риски макроэкономической нестабильности потребуют эффективного управления муниципальным долгом, а также входящим в его состав кредитным портфелем, сформированным в целях финансирования дефицита бюджета города. Под управлением муниципальным долгом следует понимать процесс разработки и практической реализации стратегии управления муниципальными заимствованиями в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени, связанных с долгом платежей.

Основными мероприятиями по реализации эффективного управления муниципальным долгом являются:

определение потенциала и экономически безопасного уровня муниципального долга, минимально необходимого объема муниципальных заимствований, способных обеспечить решение важных задач развития города Барнаула, не допустив при этом неконтролируемого роста муниципального долга и повышения рисков неисполнения долговых обязательств города;

привлечение кредитных ресурсов в коммерческих организациях на конкурсной основе с целью выбора более выгодных для местного бюджета условий;

взаимодействие с кредитными организациями с целью снижения процентных ставок по муниципальным контрактам;

своевременное исполнение долговых обязательств города Барнаула;

минимизация рисков, связанных с выдачей муниципальных гарантий города Барнаула.

4. Внедрение программно-целевых методов муниципального
управления бюджетными средствами

В Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, особо подчеркивается необходимость перехода к формированию федерального бюджета в программном формате.

В городе Барнауле создана нормативная правовая база, регламентирующая процесс разработки и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, введена обязательная формализованная процедура оценки эффективности реализации целевых программ, мониторинга эффективности реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, изменения или досрочного прекращения данных программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации.

Тем не менее необходимо предпринять еще целый ряд мер, направленных на приведение действующих механизмов в соответствие с концептуальными подходами, которые будут внедряться федеральными органами власти.

Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ целевых программ, на практике не все муниципальные программы отвечают установленным требованиям эффективности. В программы вносятся изменения, что вызвано несоответствием целей и результатов программ, а также отсутствием ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо обеспечить качественную подготовку целевых программ с учетом предъявляемых требований к их разработке, утверждению и реализации. При этом долгосрочные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, структурных проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности органов местного самоуправления.

Необходимо учесть повышенные требования к уровню программных расходов и за счет принятия ведомственных целевых программ следует существенно увеличить долю расходов бюджета, формируемых в рамках программ.

Переход к программному бюджету предполагает совершенствование инструментов планирования бюджетных расходов, методологии формирования и исполнения программного бюджета и его увязки с приоритетами развития города.

5. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг

Основной целью в реализации поставленной задачи повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений, является модернизация системы предоставления услуг населению, повышение их качества и доступности.

На сегодняшний день для муниципальных учреждений отраслевыми комитетами разработаны и установлены нормативными актами перечни, объемы и стоимость муниципальных услуг, а также функции, выполнение которых осуществляется в соответствии с муниципальными заданиями.

Вместе с тем, в данном направлении требуют решения следующие вопросы:

установленные перечни, объемы и стоимость услуг сформированы в большей степени исходя из возможностей действующей сети учреждений и применяемых ими технологий, нежели из потребности населения в необходимых ему услугах;

различная ресурсоемкость и энергоемкость муниципальных объектов инфраструктуры не позволяет обеспечивать предоставление одноименных муниципальных услуг населению по единым стандартам качества.

В целях реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" в городе Барнауле 21.06.2010 утвержден план мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений.

В связи с совершенствованием правового положения муниципальных учреждений в 2011 году проведена работа, которая была направлена на изменение правового положения существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования, а также на создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений.

Внедрение принципа предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям в зависимости от количества и качества оказания муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения, установление зависимости размера стимулирования руководителей и специалистов от качества выполнения муниципальных услуг. В соответствии с муниципальным заданием бюджетным и автономным учреждениям из бюджета будут предоставляться субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг или выполнением работ. В объеме субсидий также будут учитываться расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетного учреждения, а также средства на уплату налога на имущество.

Дееспособность бюджетных учреждений будет существенно расширена за счет предоставления права распоряжения закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества. Кроме того, бюджетные учреждения смогут более свободно заниматься приносящей доход деятельностью, и полученные средства будут в полном объеме оставаться в их распоряжении.

Основой финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений должен стать план финансово-хозяйственной деятельности.

Необходимо обеспечить открытость и доступность для общественного контроля учредительных документов, годовой бухгалтерской отчетности, а также муниципального задания бюджетным и автономным учреждениям.

Действенным механизмом контроля за работой бюджетных учреждений должны стать особые условия трудовых договоров с их руководителями, учитывающие производственные и финансовые показатели деятельности учреждений.

Изменение правового положения позволит создать условия для повышения самостоятельности финансово-хозяйственной деятельности муниципальных учреждений, повышения эффективности бюджетных расходов и качества предоставляемых муниципальных услуг.

6. Повышение эффективности распределения бюджетных средств

Основной целью повышения эффективности распределения бюджетных средств является усиление роли бюджета города в решении вопросов обеспечения роста экономического потенциала города Барнаула и дальнейшего формирования привлекательного инновационного и инвестиционного имиджа.

В этой связи планируется реализовать следующие основные мероприятия:

повышение качества и объективности планирования бюджетных ассигнований;

отказ от принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных финансовыми источниками;

обеспечение реализации основных направлений приоритетных национальных проектов, участия в федеральных целевых программах, привлечения инвестиционных ресурсов на осуществление приоритетных проектов социально-экономического развития города Барнаула.

7. Оптимизация функций муниципального управления, повышение
эффективности их обеспечения.

Основные меры по оптимизации функций муниципального управления и повышению эффективности их обеспечения должны быть направлены:

на противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

на сокращение дублирования функций и полномочий органов местного самоуправления;

на передачу функций органов местного самоуправления, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или на размещение муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

на повышение мотивации руководителей органов местного самоуправления в отношении оптимизации предельной численности работников указанных органов и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

на оптимизацию структуры и предельной штатной численности органов местного самоуправления в зависимости от исполняемых ими функций и задач;

на соблюдение нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.

В целях повышения инициативы и ответственности главных распорядителей средств предусматривается разработать и внедрить новую систему мониторинга и оценки финансового менеджмента участников бюджетного процесса. Такая оценка будет проводиться по совокупности процедур, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств и охватывающих весь бюджетный процесс: составление проекта бюджета города, его исполнение, бюджетный учет и отчетность, финансовый контроль.

Органами местного самоуправления должны быть приняты отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов.

Важной сферой оптимизации деятельности городских округов является управление муниципальной собственностью. Для повышения эффективности в этой сфере предполагается реализация мер по следующим направлениям:

упорядочение состава муниципального имущества и обеспечение его учета;

инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление прав на них;

формирование экономически обоснованной политики управления муниципальной собственностью, включающей в себя анализ использования муниципального имущества на предмет соответствия целям и задачам функционирования органов местного самоуправления городского округа и проведение процедур по реализации или перепрофилированию имущества, не используемого для выполнения вопросов местного значения;

разработка методики и показателей оценки эффективности использования муниципального имущества;

проведение анализа действующей сети муниципальных унитарных предприятий, разработка предложений по ее оптимизации при сохранении социально значимых предприятий;

осуществление контроля за использованием по целевому назначению и сохранностью муниципального имущества города Барнаула, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными и автономными учреждениями;

проведение анализа заключенных договоров безвозмездного пользования имуществом с целью возможного заключения договоров на возмездной основе.

8. Развитие системы муниципального финансового контроля

Внедрение программно-целевых методов планирования бюджета города, современных форм финансового обеспечения муниципальных услуг и реформирование муниципальных учреждений ставит новые задачи перед системой финансового контроля города Барнаула.

Мероприятия по развитию системы муниципального контроля должны быть направлены на:

организацию действенного контроля (аудита) за целевым и эффективным использованием бюджетных средств на базе установленных критериев эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований;

введение понятия внешнего и внутреннего финансового контроля, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты;

установление мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства;

исключение возможности необоснованных проверок хозяйствующих субъектов;

организацию координации деятельности органов внутреннего контроля.

Органы финансового контроля администрации города в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны обладать полномочиями по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках долгосрочных целевых программ и при выполнении муниципальных заданий, путем проведения ревизий, проверок главных администраторов средств бюджета города, муниципальных учреждений.

Кроме того, требуется расширение ведомственного контроля главных распорядителей средств бюджета города, который должен быть направлен на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая участие в проекте составления бюджета города и его исполнении, составление бюджетной отчетности и ведение бюджетного учета в подведомственных учреждениях, подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, а также на контроль за объемом и качеством предоставляемых муниципальных услуг (выполняемых работ).

Необходимость приведения системы финансового контроля в соответствие с новыми требованиями законодательства выражается в потребности учета различий между казенными, бюджетными и автономными учреждениями. Так, финансовый контроль деятельности казенных учреждений не претерпит значительных изменений. То есть такой контроль будет прежде всего заключаться в проверке достоверности бухгалтерской отчетности и исполнения бюджетной сметы.

В условиях перехода бюджетных учреждений на новые принципы организации деятельности и изменения механизма их финансирования возникает объективная потребность в адаптации системы финансового контроля к указанным изменениям. Муниципальный финансовый контроль деятельности бюджетных и автономных учреждений должен осуществляться в форме контроля использования субсидий в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. При этом основное внимание будет уделяться вопросам полноты и качества выполнения муниципального задания и эффективности использования муниципального имущества. В отношении деятельности бюджетных учреждений особую актуальность приобретает контроль достоверности и обоснованности кредиторской задолженности, а также соответствие фактического расходования средств утвержденным планам. При этом, безусловно, сохранится контроль за целевым использованием бюджетных средств, в том числе выделенных на содержание и приобретение муниципального имущества.

После внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо разработать и внести изменения в муниципальные правовые акты города в части регулирования муниципального финансового контроля и механизмов ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Ожидаемый эффект от реализации мероприятий по совершенствованию муниципального финансового контроля - повышение качества, эффективности и результативности работы органов финансового контроля и в конечном итоге сокращение количества нарушений бюджетного законодательства.

9. Реализация мероприятий по повышению энергетической эффективности

На сегодняшний день эффективное использование топливно-энергетических ресурсов на территории города Барнаула и повышение энергетической эффективности является одной из основных задач экономического развития города.

В целях реализации Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" администрацией города Барнаула принята долгосрочная целевая программа "Повышение эффективности использования энергетических ресурсов в муниципальном бюджетном секторе города Барнаула на 2012-2014 годы".

Цель Программы - реализация мер, направленных на снижение удельного объема используемых энергетических ресурсов в муниципальном бюджетном секторе города при сохранении соответствующего полезного эффекта, возникающего в процессе их потребления.

Основные задачи:

проведение обязательных энергетических обследований и паспортизация бюджетных учреждений города, являющихся потребителями энергетических ресурсов;

внедрение энергосберегающих технологий и энергоэффективного оборудования в бюджетных учреждениях муниципального образования;

сокращение объемов потребления энергетических ресурсов.

В результате выполнения мероприятий Программы ожидается снижение затрат бюджета на оплату энергетических ресурсов, используемых организациями муниципальной сферы, за счет сокращения потребления их к 2015 году не менее чем на 15% по отношению к 2009 году.

10. Развитие информационной системы муниципального управления

В настоящее время предъявляются новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности органов местного самоуправления, а также к открытости информации о результатах деятельности органов местного самоуправления.

Целью развития информационных систем является повышение качества управления муниципальными финансами и обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления.

Развитие информационных систем управления финансами направлено:

на повышение доступности информации о финансовой деятельности органов местного самоуправления;

на создание инструментов для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведение мониторинга достижения конечных результатов целевых программ;

на дальнейшую интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов и бюджетного учета;

на развитие информационных ресурсов, содержащих сведения о муниципальных заданиях, оказываемых услугах и деятельности органов местного самоуправления.

В результате будет достигнута высокая степень доступности и актуальности информации о бюджетном процессе в городе Барнауле, как для принятия решений, так и для осуществления общественного контроля.

11. Ожидаемые результаты

Ожидаемые результаты реализации Программы будут выражаться в развитии организационных и правовых предпосылок для повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе в:

обеспечении сбалансированности и устойчивости бюджета города Барнаула;

развитии программно-целевых методов муниципального управления;

повышении эффективности предоставления муниципальных услуг;

повышении эффективности деятельности органов местного самоуправления;

обеспечении энергосбережения и повышении энергоэффективности в бюджетном секторе;

развитии системы муниципального финансового контроля;

развитии информационной системы управления муниципальными финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов местного самоуправления.

Основным критерием эффективности реализации Программы будет являться своевременное и качественное выполнение мероприятий, предусмотренных планами мероприятий по реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов города Барнаула на 2012-2014 годы.

Показатели, характеризующие достижение ожидаемых результатов
Программы в 2012 году.

N п/п	Наименование показателя	Единица измерения	Значение показателя
1	2	3	4
1.	Количество услуг, оказываемых органами местного самоуправления в электронном виде с использованием регионального портала государственных (муниципальных) услуг	количество услуг	не менее 120
2.	Уровень оснащенности ГРБС средствами ЭЦП	процентов	100
3.	Доля муниципальных учреждений, в отношении которых проведено обязательное энергетическое обследование	процентов	100
4.	Отношение объема просроченной кредиторской задолженности бюджета города по основному долгу к расходам бюджета города	процентов	0
5.	Доля расходов бюджета города, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета города, без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий	процентов	не менее 20
6.	Отношение муниципального долга (за вычетом выданных гарантий) к сумме годового объема налоговых и неналоговых доходов бюджета города	процентов	не более 11

Первый заместитель главы администрации города, руководитель аппарата

П.Д. Фризен