Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 974393-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части определения правового режима земельных участков в границах населенных пунктов в национальных парках)", внесенный членами Совета Федерации Ю.Л. Воробьевым, А.А. Турчаком, А.П. Майоровым, Е.Г. Зленко, В.В. Наговицыным; депутатами Государственной Думы С.И. Неверовым, В.В. Бурматовым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 974393-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части определения правового режима земельных участков в границах населенных пунктов в национальных парках)",
внесенный членами Совета Федерации Ю.Л. Воробьевым, А.А. Турчаком, А.П. Майоровым, Е.Г. Зленко, В.В. Наговицыным; депутатами Государственной Думы С.И. Неверовым, В.В. Бурматовым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 06.07.2020 (пр. N 272, п. 114) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 974393-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части определения правового режима земельных участков в границах населенных пунктов в национальных парках) (далее - законопроект), внесенный членами Совета Федерации Ю.Л. Воробьевым, А.А. Турчаком, А.П. Майоровым, Е.Г. Зленко, В.В. Наговицыным; депутатами Государственной Думы С.И. Неверовым, В.В. Бурматовым.

Представленным законопроектом посредством внесения изменений в Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) и Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предлагается установить правовые основы оборотоспособности земельных участков в границах населенных пунктов, расположенных на территориях национальных парков, в случаях, если в отношении указанных участков не могут быть установлены иные изъятия и ограничения, установленные земельных законодательством и не связанные с вхождением указанных земельных участков в состав земель особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, при соблюдении условия внесения сведений о границах такого населенного пункта в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). При этом, после передачи указанных земельных участков в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, положениями законопроекта устанавливается возможность предоставления соответствующих земельных участков юридическим и физическим лицам в соответствии с земельным законодательством.

В рамках ведения Комитета отмечается следующее.

Концепция данного законопроекта продолжает направление концептуальных изменений природоохранного законодательства, заложенных проектом федерального закона N 909679-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в целях урегулирования земельных отношений на территории населенных пунктов в составе особо охраняемых природных территорий", внесенный депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, С.И. Крючеком (далее - законопроект N 909679-7), нормами которого предлагается исключить ограничения оборотоспособности земельных участков, расположенных в населенных пунктах в границах ООПТ при сохранении для соответствующих территорий особого режима хозяйственной деятельности (зоны частичного хозяйственного использования).

В пояснительной записке к законопроекту отмечено, что в настоящее время ООПТ занимают около 13% площади страны, при этом в границах ООПТ федерального значения живет около 2 млн. человек" (1,36% численности населения страны). В составе 63 национальных парков Российской Федерации расположено порядка 956 населенных пунктов различных уровней, в которых проживает более 370 тысяч человек (0,3% населения).

Таким образом законопроектом предлагается реализовать конституционные права граждан, проживающих на территориях национальных парков, но, вместе с тем, создать правовой механизм для изменения границ национальных парков посредством закрепления в ЕГРН границ населенных пунктов и возможности их последующего изменения, что существенно повышает риски перевода земельных участков на указанных территориях в земли населенных пунктов.

При неоднозначном правоприменении в данной сфере повышается риск увеличения оборота земель национальных парков, что может повлечь угрозу экологической и национальной безопасности государства, поскольку экосистема является первоосновой существования человечества в планетарном масштабе.

Учитывая необходимость заполнения ЕГРН в части установления границ ООПТ и национальных парков следует отметить, что реализация задач государственной регистрации недвижимого имущества не должна порождать проблемы возможного вывода государственного имущества в части природного богатства государства посредством формирования широких возможностей для последующей приватизации земельных участков ООПТ и национальных парков юридическими и физическими лицами, поскольку в таком случае будет нарушаться право более 146 миллионов граждан Российской Федерации на "благоприятную окружающую среду, достоверную информацию, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением", закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция).

В статье 9 Конституции прямо указано, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

При передаче отдельных земельных участков в составе ООПТ (национальных парков) с возможностью их последующей приватизации гражданам и юридическим лицам остро встает вопрос о возможности последующей защиты этих участков указанными лицами согласно охранному статусу ООПТ и национальных парков.

Пунктом 1 статьи 83 ЗК РФ закреплено, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам (пункт 1 статьи 85 ЗК РФ).

В соответствии с нормами статей 14-16.2 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах поселения, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрсК РФ), иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и т.д. относится к вопросам местного значения муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, муниципальных/городских округов). Полномочия по решению вопросов местного значения могут быть перераспределены между органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Таким образом, включение в состав ООПТ и национальных парков населенных пунктов влечет за собой возможность наличия в их составе целого ряда территориальных зон, определенных в соответствии с градостроительными регламентами муниципальных образований, утверждаемыми органами местного самоуправления либо органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие же четких требований к формированию градостроительных регламентов населенных пунктов, входящих в состав ООПТ и национальных парков может повлечь нарушения в данной сфере правоотношений.

Следует также отметить, что в случае установления границ населенного пункта, территория которого должна полностью входить в состав территории поселения, муниципального округа, городского округа в соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, на данных территориях должны также решаться вопросы организации местного самоуправления.

Частью 1 статьи 14 Федерального закона N 33-ФЗ предлагается проводить публичные слушания (общественные обсуждения) по изменению границ национальных парков в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем вопросы изменения границ населенных пунктов в составе муниципальных образований, которые могут повлечь в том числе изменение границ национальных парков, согласно нормам Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" и статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ могут решаться в соответствии с установленным федеральным законом порядком, что представляется целесообразным учесть при подготовке законопроекта ко второму чтению.

В настоящее время законодательством предусмотрен арендный механизм предоставления земельных участков, находящихся в федеральной собственности, гражданам и юридическим лицам для осуществления рекреационной деятельности на территориях национальных парков (статья 17 Федерального закона N 33-ФЗ).

Природоохранное законодательство также включает нормы, предполагающие включение новых земельных участков в состав ООПТ (часть 4 статьи 26 Федерального закона N 33-ФЗ), в связи с чем возникает вопрос о целесообразности передачи физическим и юридическим лицам земельных участков, входящих в состав национальных парков, посредством возможной приватизации.

В части проблемы приобретения права собственности гражданами и юридическими лицами на имеющиеся по различным правовым основаниям объекты недвижимости на территории ООПТ (национальных парков) следует отметить, что выдача разрешений на строительство осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с нормами Федерального закона N 131-ФЗ и статьи 51 ГрсК РФ. При этом четко должны соблюдаться требования земельного и природоохранного законодательства.

Вместе с тем, создавшаяся и продолжающая создаваться в отдельных субъектах Российской Федерации ситуация с активным освоением под строительство различных помещений (жилых, включая многоквартирные дома, и нежилых: гостиницы, торговые центры и пр.) в пределах ООПТ (национальных парков) и на их границах является в первую очередь следствием нарушений действующего законодательства, поскольку противоречит принципам создания ООПТ (национальных парков) в целом.

В целях решения проблем потенциальных собственников недвижимого имущества представляется также использовать аналог механизма "реновации" для возможного переселения граждан в близлежащие к их прежнему месту жительства районы, расположенные вблизи с национальными парками.

Кроме того обращаем внимание на изменения действующей редакции пункта 6 статьи 95 ЗК РФ как редакцией представленного законопроекта, так и законопроектом N 909679-7, что также требует согласования данных положений при доработке указанных законопроектов ко второму чтению, в случае их принятия в первом чтении.

Вместе с тем, в целях предотвращения возможных правонарушений в данной сфере правоотношений и защиты прав граждан, традиционно проживающих вблизи и на территориях национальных парков представленный законопроект имеет определенную актуальность.

На основе изложенного Комитет поддерживает законопроект с учетом предложений и замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко