Решение Кировского областного суда от 17 июня 2020 г. по делу N 3а-66/2020 Суд признал недействующей оспариваемую норму Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" в части установления административной ответственности за нарушение правил благоустройства муниципального образования

Решение Кировского областного суда от 17 июня 2020 г. по делу N 3а-66/2020

Кировский областной суд в составе: председательствующего судьи Русских Л.В, при секретаре Соловьевой Е.В, с участием прокурора Шибановой Н.Е, представителя административного истца Исакова С.А. действующего на основании доверенности АО "Кировская теплоснабжающая компания" N N от 04.12.2019, представителя административного ответчика Сергеевой И.Н, действующего на основании доверенности Законодательного Собрания Кировской области N N от 18.03.2020, рассмотрев в судебном заседании административное исковое заявление акционерного общества "Кировская теплоснабжающая компания" к Законодательному Собранию Кировской области о признании недействующим части 1 статьи 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" в редакции от 25.12.2015 N 612-ЗО, установил:

АО "Кировская теплоснабжающая компания" (далее - АО "КТК", Общество) обратилось в Кировский областной суд с вышеуказанным административным иском, указав, что в рамках своей производственной деятельности осуществляет содержание производственных зданий и сооружений, ремонт, реконструкцию и строительство инженерных сетей, а также регулярно и в значительных объемах осуществляет производство земляных работ, в т.ч. на территории г. Кирова. С 01.01.2016 по настоящее время в отношении АО "КТК" на основании ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" в последней редакции было возбуждено и рассмотрено более 100 дел об административных правонарушениях, совокупный размер административных штрафов по которым составил значительные суммы. По мнению административного истца, оспариваемое положение - ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" в редакции от 25.12.2015 N 612-ЗО, не соответствует критерию правовой определенности, ясности, недвусмысленности и (с учётом уточнений) противоречит положениям ч. 1 ст. 2.1, ст. 2.2 КоАП РФ, в связи с чем АО "КТК" просил признать его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал в полном объеме, настаивал на их удовлетворении.

Представитель административного ответчика заявленные требования не признал, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Кировской области в пределах предоставленных ему полномочий, положения оспариваемой ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО в последней редакции предусматривают единый состав административного правонарушения - нарушение муниципальных правовых актов в сфере благоустройства и какой-либо неясности или двусмысленности не содержит.

Определением суда от 17.06.2020 заявленное административным ответчиком ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика Губернатора Кировской области, как лица подписавшего и опубликовавшего оспариваемый нормативный правовой акт, оставлено без удовлетворения.

Выслушав объяснения сторон, исследовав и оценив представленные доказательства в их совокупности, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявленные административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд пришёл к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения административного иска, в силу следующего.

В соответствии с пп. "а" п. 1 ст 20 Закона Кировской области от 31.12.2002 N 127-ЗО "О Законодательном Собрании Кировской области" Законодательное Собрание принимает Устав Кировской области, поправки к нему, законы Кировской области, постановления, изменения к ним.

Подпунктом "а" п. 3 ст. 20 Закона Кировской области от 31.12.2002 N 127-ЗО "О Законодательном Собрании Кировской области" постановлением Законодательного Собрания оформляются решения о принятии либо отклонении проекта закона области, а также о принятии закона области.

Частью 1 ст. 50 Устава Кировской области от 27.03.1996 N 12-ЗО установлено, что законы области, принятые Законодательным Собранием области, в течение десяти календарных дней со дня принятия направляются Губернатору области для подписания и обнародования.

В соответствии с пп. "б" п. 1 ст. 7 Закона Кировской области от 06.11.2002 N 107-ЗО "О Губернаторе Кировской области" Губернатор области осуществляет следующие полномочия: подписывает Устав области, законы области, официально опубликовывает (обнародует) подписанные Устав области, законы области в установленном законом области порядке либо мотивированно отклоняет их.

В судебном заседании установлено, что постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 22.11.2007 N 19/349 принят Закон Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области".

Данный Закон подписан Губернатором Кировской области 04.12.2007 за N 200-ЗО.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях газете "Вятский край" N 234 (4122) от 19.12.2007 и "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области" N 1 (80) (часть 1) от 20.02.2008.

Статья 4.1, касающаяся установления административной ответственности за нарушение правил благоустройства муниципального образования, впервые введена Законом Кировской области от 01.12.2011 N 106-ЗО "О внесении изменений в Закон Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области", принятым постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 24.11.2011 N 9/321 и опубликованным после подписания Губернатором Кировской области 13.12.2011 в газете "Вятский край" N 227-228(5075-5076) и "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области" N 1(139) (часть 1) от 20.02.2012.

Законом Кировской области от 13.12.2012 N 237-ЗО "О внесении изменений в Закон Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области", принятым постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 29.11.2012 N 19/340 и опубликованным после подписания Губернатором Кировской области 18.12.2012 в газете "Вести. Киров" N 112(1867) и "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области" от 20.02.2013, N 1(145) (часть 2), абз. 2 ст. 4.1 Закона Кировской области изложен в новой редакции, предусматривающей увеличение размеров административного штрафа для граждан, должностных и юридических лиц.

Постановлением Законодательного собрания от 17.12.2015 N 53/337 принят, и Губернатором Кировской области подписан Закон Кировской области от 25.12.2015 N 612-ЗО "О внесении изменений в статью 4.1 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области", которым абз. 1 ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области изложен в новой редакции, а абз. 2 данной нормы оставлен в предыдущей редакции:

"Нарушение правил благоустройства, действующих в муниципальном образовании, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 настоящей статьи, (в ред. Закона Кировской области от 25.12.2015 N 612-ЗО)

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч рублей до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч рублей до двухсот тысяч рублей.

(в ред. Закона Кировской области от 13.12.2012 N 237-ЗО)".

Кроме того данная статья дополнена ч. 2 и 3, предусматривающими квалифицированные составы административных правонарушений за неисполнение требований правил благоустройства.

Вышеуказанный Закон Кировской области от 25.12.2015 N 612-ЗО опубликован на Официальном информационном сайт Правительства Кировской области http://kirovreg.ru 28.12.2015, Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 28.12.2015, в газете "Кировская правда" N 2(25557) от 05.01.2016 и в "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области" N 1(163) от 20.02.2016.

Проверив соблюдение административным ответчиком требований ст. 213 КАС РФ, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемый Закон области N 200-ЗО в редакции от 25.12.2015 N 612-ЗО принят Законодательным Собранием Кировской области в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательствам, с соблюдением формы и вида принятия нормативного правового акта, порядка опубликования, введения его в действие и вступления в законную силу.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Согласно ч. 2 и ч. 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам.

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пп. 39 п. 2 ст. 26.3).

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Из вышеназванных положений следует, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

Однако само по себе наличие у субъекта РФ указанных полномочий не освобождает регионального законодателя при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения от соблюдения требований КоАП РФ.

В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ под административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Положениями ст. 2.1 и 2.2 КоАП РФ определяются понятия административного правонарушения, вины и ее формы, из системного толкования которых следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов, должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным актам, принимаемым субъектом РФ.

Региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта РФ, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ. В противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иное может повлечь противоречивую правоприменительную практику в разных муниципальных образованиях одного субъекта РФ, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ, а также нормативных правовых актов субъектов РФ требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, утверждение которого относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, муниципального, городского округа, внутригородского района (абз. 22 ч. 1 ст. 2, п. 19 ч. 1 и ч. 3 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

Из пояснений административного истца в ходе судебного разбирательства следует, что в отдельных муниципальных образованиях Кировской области, таких как г. Киров, г. Кирово-Чепецк, пгт.Уни Кировской области и других муниципалитетах действуют разные правила благоустройства, а в отдельных муниципальных образованиях подобные правила вообще отсутствуют, что не оспаривается административным ответчиком.

Действительно, на территории муниципального образования "Город Киров" действуют принятые решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 N 19/41 "Правила внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров", на территории муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области - Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, утвержденные решением Кирово-Чепецкой городской Думы Кировской области от 25.07.2018 N 9/48, а на территории Унинского городского поселения Унинского района Кировской области - Правила благоустройства и санитарного содержания территории Унинского городского поселения Унинского района Кировской области, утвержденные решением Собрания депутатов Унинского городского поселения Унинского района Кировской области от 04.06.2018 N 90, содержащие различные требования к благоустройству территории муниципальных образований.

Проанализировав положения ч 1 ст. 4.1 Закона Кировской области N 200-ЗО в действующей редакции, суд приходит к выводу, что изложенная в ней диспозиция не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону составов административных правонарушений, а отсылает к ряду муниципальных правовых актов, регламентирующих вопросы благоустройства территории муниципальных образований, без учета отличия таковых в разных муниципалитетах Кировской области, которые могут содержать различные, в т.ч. взаимоисключающие, обязанности в указанной сфере.

Таким образом, указанная правовая неопределенность может повлечь разную правоприменительную практику в муниципальных образованиях одного субъекта РФ, и как следствие этого - ослабление гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц от незаконных преследования и наказания. Правовая неопределенность заключается именно в отсутствии описания конкретного действия (бездействия), связанного с неисполнением предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства, за которое наступает административная ответственность на основании оспариваемого положения Закона области.

В Определении от 01.06.2010 N 841-О-П Конституционный Суд РФ указал, что диспозиция, имеющая отсылочный характер, не устанавливает конкретные требования, нарушение или невыполнение которых влекут административную ответственность. В качестве административного деликта, по усмотрению уполномоченных должностных лиц, может быть квалифицировано любое действие (бездействие) лица или организации, выраженное в том или ином отклонении от установленных региональными нормативными правовыми актами правил поведения, что не исключает такое истолкование и применение приведенного законоположения на практике, при котором оно служит основанием для привлечения к административной ответственности за несоблюдение требований, предусмотренных федеральным законодательством.

Согласно правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 27.05.2003 N 9-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Неопределенность правовой нормы согласно разъяснениям, изложенным в п. 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50), является самостоятельным основанием для признания оспариваемой правовой нормы недействующей.

Бланкетность диспозиции ч 1 ст. 4.1 Закона Кировской области N 200-ЗО не отвечает установленным принципам правовой определенности и ведет к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта РФ.

Суд отмечает, что федеральный законодатель не исключает использование бланкетных норм при установлении административной ответственности за нарушение требований законодательства в какой - либо сфере, но при этом подобная диспозиция не должна создавать различные варианты толкования состава административного правонарушения в зависимости от территории её применения.

Доводы административного ответчика о правомерности оспариваемой нормы со ссылкой ст. 6.3 КоАП РФ, также содержащую бланкетную норму, судом признаются юридически несостоятельными, поскольку заявителем ошибочно не учитывается, что введением данной нормы федеральным законодателем установлена административная ответственность за нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, то есть, содержащиеся в них положения являются обязательными для исполнения как для физических, так и юридических и должностных лиц, вне зависимости от места их нахождения или места совершения правонарушения.

С учётом взаимосвязи положений ст. 213 КАС РФ, п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, для признания нормативного правового акта недействующим необходимо наличие совокупности двух юридически значимых обстоятельств: противоречие его положений нормам нормативно-правовых актов, обладающих большей юридической силы, и нарушение в результате его применения прав и законных интересов административного истца или наличие угрозы такого нарушения.

Оспариваемые Обществом положения отсылают к правилам благоустройства территорий муниципальных образований, утвержденных органами местного самоуправления, которые содержат различные требования, обязательные для исполнения лицами и организациями, находящимися на территории конкретного муниципального образования, нарушают и создают угрозу нарушений законных прав и интересов административного истца.

В ходе судебного разбирательства судом установлен факт применения в отношении административного истца оспариваемой нормы в результате привлечения его к административной ответственности за нарушение положений Правил внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров" (т. 1 л.д. 50 - 101, т. 2 л.д. 22 - 39), что свидетельствует о нарушении его прав и законных интересов. А учитывая осуществление ведения деятельности административным истцом не в одном муниципальном образовании Кировской области, суд приходит к выводу и о наличии угрозы такого нарушения прав.

Исходя из установленных обстоятельств по делу, на основании положений ст. 213 КАС РФ, п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, суд приходит к выводу, что ч. 1 ст. 4.1. Закона Кировской области N 200-ЗО в редакции от 25.12.2015 N 612-ЗО не соответствует ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ, ст. 2.1 КоАП РФ, а также не отвечает принципам определенности, ясности, недвусмысленности и нарушает права административного истца, создавая угрозу их нарушения, в связи с чем заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. В части 1 статьи 215 КАС РФ пункт 2 отсутствует

Учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт применялся, порождая определенные правовые последствия для граждан и организаций, суд, принимая во внимание положения п. 1 ч. 4 ст. 215 КоАП РФ и п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, признаёт оспариваемую ч. 1 ст. 4.1 Закона Кировской области N 200-ЗО в редакции от 25.12.2015 N 612-ЗО недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Согласно абз. 3 п. 27. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 если иное не указано в резолютивной части решения суда, то признание судом недействующими основных нормативных положений означает признание недействующими положений нормативных правовых актов, которыми в основные нормативные положения внесены изменения и (или) дополнения.

В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ, с учетом требований ст. 12 Закона Кировской области от 14.10.2013 N 325-ЗО "О нормативных правовых актах органов государственной власти Кировской области" и постановления Законодательного Собрания Кировской области от 26.01.2006 N 57/306 "Об источниках официального опубликования устава Кировской области, законов (кодексов) Кировской области и постановлений Законодательного Собрания Кировской области нормативного характера" решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном издании Законодательного Собрания Кировской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 - 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление акционерного общества "Кировская теплоснабжающая компания" удовлетворить.

Признать недействующей часть 1 статьи 4.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" со дня вступления решения суда в законную силу.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном издании Законодательного Собрания Кировской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Кировский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме, составление которой может быть отложено на срок не более 10 дней со дня окончания судебного разбирательства по административному делу.

Судья Кировского областного суда

Л.В. Русских