Глава 2. Правоприменительная практика соблюдения обязательных требований

Глава 2. Правоприменительная практика соблюдения обязательных требований

IX. Типичные нарушения обязательных требований и принимаемые меры

26. Типичными нарушениями обязательных требований, выявленными в 2017 году в ходе плановых и внеплановых проверок деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, является несоблюдение требований:

пункта 5 статьи 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) (далее - Федеральный закон о банкротстве) в части неосуществления контроля за соответствием членов организации обязательным условиям членства;

пункта 10 статьи 24.1 Федерального закона о банкротстве в части осуществления контроля за своевременным заключением членами обязательных договоров страхования ответственности;

пунктов 1, 2, 10 и 14 статьи 25.1 Федерального закона о банкротстве в части порядка формирования и расходования средств компенсационного фонда саморегулируемой организацией арбитражных управляющих;

пунктов 3.2, 3,6, 3.8 и 3.10 Федерального стандарта деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих "Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности", утвержденного приказом Минэкономразвития России от 03.07.2015 N 432, при осуществлении контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации арбитражных управляющих требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности;

пункта 4 статьи 45 Федерального закона о банкротстве в части срока представления в арбитражные суды, заявителю и должнику информации о соответствии кандидатур арбитражных управляющих для их утверждения в делах о банкротстве.

27. Типичными нарушениями обязательных требований, выявленными в 2017 году в ходе плановых и внеплановых проверок деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, является несоблюдение требований:

частей 1 и 13 статьи 24 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об оценочной деятельности) в части принятия в состав саморегулируемой организации членов, не соответствующих обязательным условиям членства;

частей первой, второй, пятой и тринадцатой статьи 24.3, частей третьей и четвертой статьи 24.4 Федерального закона об оценочной деятельности при проведении контроля за соблюдением оценщиками требований Федерального закона об оценочной деятельности, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов оценки, стандартов и правил оценочной деятельности, а также правил деловой и профессиональной этики.

28. Типичным нарушением обязательных требований, выявленным в 2017 году в ходе внеплановых проверок (плановые проверки в 2017 году не проводились) деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, является нарушение срока рассмотрения жалоб на действия кадастровых инженеров, установленного частью 13 статьи 30.1 Федерального закона о кадастровой деятельности.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что саморегулируемыми организациями наиболее часто допускаются нарушения обязательных требований при осуществлении контроля за деятельностью своих членов, в том числе в части осуществления контроля за соответствием членов саморегулируемых организаций обязательным условиям членства.

Вместе с тем необходимо отметить, что по сравнению с 2016 годом количество выявленных в 2017 году по результатам государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций нарушений обязательных требований снизилось на 9%. Данный факт в том числе обусловлен реализацией Росреестром Программы профилактики нарушений обязательных требований, утвержденной распоряжением Росреестра от 30 марта 2017 г. N Р/0055, в рамках которой:

опубликован и на постоянной основе актуализируется перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю;

размещены руководства по соблюдению обязательных требований, содержащие перечень наиболее часто встречающихся в деятельности подконтрольных субъектов нарушений обязательных требований;

размещен ежегодный обзор и анализ правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора);

размещена информация об изменениях в законодательстве, сроках и порядке вступления их в действие, а также рекомендации о проведении необходимых мероприятий, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения обязательных требований;

в случае получения сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований юридическому лицу выдается предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Кроме того, повышению эффективности деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров послужило утверждение Президиумом Ассоциации "Национальная палата кадастровых инженеров" Положения об осуществлении саморегулируемой организацией кадастровых инженеров контроля за профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в области кадастровых отношений, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, рассмотрении жалоб на действия своих членов, порядке применения мер дисциплинарного воздействия (протокол от 23.05.2017 N 05/17 (в редакции от 28.07.2017 N 06/17) согласован Минэкономразвития России 27.06.2017).

Одновременно считаем, что требует дополнительной регламентации вопрос, касающийся обеспечения исполнения саморегулируемыми организациями возложенной пунктом 8 части 1 статьи 6 Федерального закона о СРО обязанности по осуществлению контроля за профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими условий членства в саморегулируемой организации.

Так, в качестве одного из обязательных условий членства установлено:

в саморегулируемой организации арбитражных управляющих - отсутствие судимости за совершение умышленного преступления (абзац шестой пункта 2 статьи 20 Федерального закона о банкротстве);

в саморегулируемой организации оценщиков - отсутствие неснятой или непогашенной судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления (абзац третий части второй статьи 24 Федерального закона об оценочной деятельности);

в саморегулируемой организации кадастровых инженеров - отсутствие непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления (пункт 6 части 2 статьи 29 Федерального закона о кадастровой деятельности).

Следует отметить, что в 2017 году установлена административная ответственность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и (или) их должностных лиц за представление в арбитражный суд или собранию кредиторов кандидатуры арбитражного управляющего, не соответствующего установленным федеральным законом требованиям, либо представление в арбитражный суд недостоверной информации о соответствии кандидатуры арбитражного управляющего установленным федеральным законом требованиям (часть 7 статьи 14.52.1 КоАП).

Вместе с тем обязанность не может признаваться ненадлежащей в том случае, когда для ее исполнения у лица не было соответствующей возможности. Возможность характеризуется наличием самих обязанностей, обеспеченностью этих обязанностей соответствующими правами, достаточной эффективностью механизма правового регулирования, обеспечивающего предупреждение вредных последствий, наличием средств и времени для выполнения обязанности и т.д.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 6 Федерального закона о СРО саморегулируемая организация вправе запрашивать в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций, в установленном федеральными законами порядке.

Непосредственное предоставление государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости на территории Российской Федерации осуществляется ФКУ "ГИАЦ МВД России" и ИЦ и регулируется Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, утвержденным приказом МВД России от 7 ноября 2011 г. N 1121.

Получение справки о наличии (отсутствии) судимости доверенным лицом в соответствии с положениями Административного регламента сопряжено с необходимостью предоставления копии доверенности, выданной в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 2.1.3), что в свою очередь не обеспечивает беспрепятственного и оперативного получения саморегулируемой организацией информации в отношении своего члена.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пункт 21.3"

Также необходимо отметить, что срок действия справок о наличии (отсутствии) судимости законодательством Российской Федерации не установлен и определяется нормативными актами в зависимости от места их предъявления.

В настоящее время порядок и периодичность предоставления членами саморегулируемой организации документов, подтверждающих их соответствие обязательным условиям членства, устанавливаются саморегулируемыми организациями самостоятельно. В том числе срок обновления справок о наличии (отсутствии) судимости варьируется от одного года до десяти лет. Полагаем, что такое положение, с одной стороны, не обеспечивает достижение цели, заявленной законодательством, - недопущения на профессиональный рынок лиц, привлеченных к уголовной ответственности, а с другой - налагает на саморегулируемые организации и их членов дополнительные обязанности в виде получения справок об отсутствии (наличии) судимости.

Учитывая, что факт наличия (отсутствия) судимости в целях подтверждения соответствия лица требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, может быть подтвержден исключительно уполномоченным органом, предлагается обратиться в МВД России с предложением совместно проработать вопрос об установлении особого порядка предоставления справок о наличии (отсутствии) судимости саморегулируемым организациям в отношении их членов. Кроме того, предлагается рекомендовать национальным объединениям СРО проработать вопрос об установлении периодичности обновления членами СРО справок о наличии (отсутствии) судимости.

29. Земельный участок, на котором расположено здание (строение, сооружение), принадлежащее гражданину или юридическому лицу на основании договора купли-продажи (дарения, мены), используется правообладателем здания (строения, сооружения), и на указанный земельный участок не имеется правоустанавливающих документов (постановление о предоставлении, договор купли-продажи, договор мены и другие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.

Таким образом, использование чужого земельного участка, на котором расположено здание, строение, сооружение, не образует события административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП, и правообладатель здания (строения, сооружения) не подлежит привлечению к административной ответственности.

Вместе с тем данные действия противоречат положениям статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающим необходимость удостоверения в порядке, установленном Законом N 218-ФЗ, прав на земельный участок.

Пунктом 3 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Законодательством Российской Федерации помимо административной и уголовной ответственности также установлена гражданская ответственность, предусматривающая возложение обязанности исполнить действия (воздержаться от действий) в целях соблюдения установленных обязательных требований законодательства.

Таким образом, в случае выявления правонарушения, выразившегося в использовании земельного участка на основании права, возникшего в силу закона, но без регистрации в установленном Законом N 218-ФЗ права на земельный участок, должностное лицо, уполномоченное на осуществление государственного земельного надзора, при проведении проверки отражает выявленное нарушение в акте, составляемом по результатам проверки, и выдает предписание об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации. При этом дело об административном правонарушении не возбуждается в связи с отсутствием события административного правонарушения (статья 24.5 КоАП).

30. В садоводческом некоммерческом товариществе часть земельного участка земель общего пользования используется членом такого садоводческого товарищества на основании решения общего собрания без заключения соответствующего договора. Указанные действия являются нарушением требований, установленных статьей 25 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Законом N 218-ФЗ.

Пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданские права и обязанности возникают из решений собраний в случаях, предусмотренных законом. Законодательством Российской Федерации не предусмотрено возникновение прав на земельные участки на основании общего решения членов садоводческого некоммерческого товарищества.

Статья 21 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ) определяет полномочие общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного объединения граждан. В частности, подпункт 10 пункта 1 статьи 21 вышеуказанного закона относит к полномочиям общего собрания принятие в том числе решений о формировании и об использовании имущества объединения, о создании и развитии объектов инфраструктуры.

Совершение сделок от имени садоводческого, огороднического или дачного объединения граждан статьей 22 Закона N 66-ФЗ отнесено к полномочиям правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан.

Таким образом, решение общего собрания членов садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения граждан, разрешающее использовать часть земельного участка общего пользования без заключения договора с правлением такого объединения, противоречит положениям статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации и образует событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП.

Следует отметить, что использование части земельного участка земель общего пользования на основании договоров аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, заключенных на срок до одного года и не прошедших государственную регистрацию, не образует событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП.

31. Типичными нарушениями при выполнении геодезических работ хозяйствующими субъектами являются нарушения обязательных требований при выполнении технологии указанных работ, несоблюдение установленной точности измерений, использование недостоверных исходных данных, использование менее трех исходных данных геодезической основы в рамках выполнения кадастровых работ (административная ответственность не установлена), отсутствие должного внутриведомственного контроля, использование приборов и оборудования, не прошедших метрологическое освидетельствование (статья 19.19 КоАП), уничтожение (повреждение) геодезических пунктов.

В 2017 году в два раза увеличилось количество случаев выявления нарушений в употреблении наименований географических объектов на дорожных указателях (статья 19.10 КоАП).

Выявлялись случаи и направлялись обращения граждан о размещении на различных порталах в сети "Интернет" искаженного отображении государственной границы Российской Федерации, территории Российской Федерации (административная ответственность не установлена).

X. Подготовка предложений по совершенствованию законодательства на основе анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности

32. Статьей 4.1.1 КоАП предусмотрена возможность замены для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей административного наказания в виде штрафа на предупреждение.

КоАП аналогичной нормы, предусматривающей возможность замены административного штрафа на предупреждение для граждан, не содержит.

При этом статьей 1.4 КоАП декларирован принцип равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом.

В этой связи целесообразно внести изменения в санкции, установленные статьей 7.1, частями 1, 3 и 4 статьи 8.8 КоАП, предусматривающие предупреждение в качестве вида административной ответственности, назначаемой гражданам за совершение правонарушений.

33. Статьей 4.5 КоАП установлен срок давности привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями 7.1, 7.34 и частями 1, 25 и 26 статьи 19.5 КоАП, равный двум месяцам.

Ограничение срока давности привлечения к административной ответственности двумя месяцами лишает должностное лицо, рассмотревшее дело об административном правонарушении, права обжаловать решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении по причине применения судами при рассмотрении жалоб на решения, вынесенные по жалобам на постановления о назначении административного наказания, положений части 6 статьи 4.5 КоАП, согласно которым производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП. На основании части 6 статьи 4.5 КоАП суд, рассматривающий жалобу, не вправе направить дело на новое рассмотрение, даже в случае выявления оснований для направления дела об административном правонарушении на новое рассмотрение.

На основании изложенного необходимо внести изменения в часть 1 статьи 4.5 КоАП в части установления срока давности равным шести месяцам за правонарушения, предусмотренные статьями 7.1, 7,34, частями 1, 25 и 26 статьи 19.5 КоАП.

34. Правоотношения по использованию земель, предназначенных для личного подсобного хозяйств, регулируются Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", при этом указанные законодательные акты не содержат нормы, устанавливающей срок, в течение которого собственник или правообладатель земельного участка, предназначенного для личного подсобного хозяйства, обязан приступить к его использованию. Отсутствие указанной нормы не позволяет пресекать факты неиспользования земельных участков, предназначенных для личного подсобного хозяйства.

Необходимо внести изменения в законодательные акты Российской Федерации в части установления срока, в течение которого собственник или правообладатель обязан приступить к использованию земельного участка, предназначенного для личного подсобного хозяйства.

35. В целях исключения неоднозначного толкования норм законодательства, регулирующего вопросы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также производства по делам об административных правонарушениях, в части уведомления о проведении юридически значимых действий, необходимо дополнить положения Закона N 294-ФЗ и КоАП нормой, аналогичной статье 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей надлежащее извещение (уведомление) заинтересованных лиц в проведении юридически значимых действий.

36. Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ предусмотрено проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основании заданий на их проведение, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В целях реализации указанной нормы необходимы утверждение приказом Минэкономразвития России положения о порядке оформления и содержания заданий на проведение административных обследований объектов земельных отношений, а также внесение изменений в Правила проведения административных обследований объектов земельных отношений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2015 г. N 251.

37. Главой 23 КоАП определены дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами. Должностные лица органов государственного контроля (надзора) направляют протокол об административном правонарушении в суд для рассмотрения в соответствии со статьей 28.8 КоАП.

В случае вынесения судьей постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа контроль за уплатой такого штрафа осуществляет орган, возбудивший дело об административном правонарушении.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 29.11 КоАП копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. При этом в силу положений статьи 31.1 КоАП постановление о назначении административного наказания при направлении его судом должностному лицу, возбудившему дело, не вступило в силу.

Направление судом должностному лицу информации о вступлении в силу постановления по делу об административном правонарушении положениями КоАП не предусмотрено. Таким образом, должностное лицо, возбудившее дело об административном правонарушении, не получает информацию о вступлении в силу постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного судом. Отсутствие информации о вступлении в силу постановления о назначении административного наказания не позволяет контролировать срок его исполнения, осуществлять администрирование уплаты административного штрафа и информировать суд о необходимости в соответствии с частью 5 статьи 32.2 КоАП направления второго экземпляра постановления о назначении административного наказания судебному приставу-исполнителю для принудительного исполнения.

Необходимо внести изменения в КоАП, предусмотрев обязанность суда направить копию постановления по делу об административном правонарушении с отметкой о вступлении его в силу должностному лицу, возбудившему дело об административном правонарушении, а также информацией о направлении второго экземпляра постановления о назначении административного наказания судебному приставу-исполнителю для принудительного исполнения.

38. В целях повышения уровня защищенности охраняемых законом ценностей в области геодезии и картографии необходимо, во-первых, установить административную ответственность за нарушения обязательных требований в сфере геодезии и картографии, в том числе за неправильное отображение государственной границы Российской Федерации, целостности её территории, границ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на картах, планах, атласах и интернет-ресурсах, во-вторых, обеспечить сохранность и установить порядок уведомления об уничтожении (повреждении) не только пунктов государственных геодезических, нивелирных, гравиметрических сетей, но и пунктов геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, в-третьих, определить, что мероприятия по государственному геодезическому надзору, перечисленные в части 2 статьи 22 Закона N 431-ФЗ, осуществляются посредством систематического наблюдения за исполнением обязательных требований и без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Для решения вопроса об установлении эффективного метода проверки соблюдения требований к обеспечению сохранности геодезических пунктов целесообразно разработать проект нормативного акта, которым установить возможность проводить рейдовые (плановые) осмотры геодезических пунктов и их охранных зон, определить индикаторы риска, параметры которых будут указывать на высокую вероятность уничтожения или повреждения геодезических пунктов и могут являться основанием для проведения внеплановой проверки или иных мероприятий по контролю, а также установить ответственность правообладателей земельных участков, зданий либо сооружений, на которых размещены пункты государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети, а также пунктов геодезических сетей специального назначения, включая сети дифференциальных геодезических станций в случаях уничтожения, повреждения указанных пунктов.

39. Внести изменения в подпункты "б" и "в" пункта 5 Положения о государственном надзоре за деятельностью СРО в части уточнения наименований мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и установления возможности применения мер, направленных на предупреждение нарушений саморегулируемыми организациями обязательных требований (направление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований) в соответствии с положениями части 5 статьи 8.2, пунктов 6, 7 части 1, части 6 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ.

40. Утвердить порядок оформления и содержания заданий на проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с саморегулируемыми организациями и порядок оформления результатов таких мероприятий.

41. Урегулировать порядок получения саморегулируемыми организациями справок о наличии (отсутствии) судимости в отношении своих членов и периодичность обновления таких справок.

42. Предусмотреть в Законе N 294-ФЗ возможность продления органом государственного контроля (надзора) срока исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушений обязательных требований.

43. Рассмотреть вопрос об учете факта неисполнения предостережения в качестве отягчающего обстоятельства при выявлении нарушения обязательных требований, совершенного после объявления предостережения, и установить ответственность за неисполнение предостережения.