Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 октября 2020 г. N 42-КАД20-2-К4 Суд отказал в иске о признании незаконным выданного органом местного самоуправления разрешения на строительство кафе, поскольку установил, что земельный участок относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования - для строительства кафе, для размещения объектов общественного питания

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 октября 2020 г. N 42-КАД20-2-К4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Авьюсовой Данары Владимировны на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 1 июля 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 10 сентября 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2020 г. по административному делу N 2а-1605/2019 по административному исковому заявлению прокурора г. Элисты о признании незаконным выданного администрацией города Элисты 26 марта 2019 г. Авьюсовой Данаре Владимировне разрешения на строительство N 08-RU 08301000-19-2019.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

26 марта 2019 г. администрацией города Элисты Авьюсовой Д.В. выдано разрешение N 08-RU 08301000-19-2019 на строительство на земельном участке с кадастровым номером ..., расположенном по адресу: г. ..., объекта капитального строительства - кафе.

Прокурор г. Элисты, полагая, что разрешение на строительство выдано Авьюсовой Д.В. с нарушением требований статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку в рабочем проекте отсутствует раздел, предусматривающий перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объекту общественного питания, проект не предусматривает стоянку для легковых автомобилей, а земельный участок находится в рекреационной зоне зеленых насаждений, обратился в Элистинский городской суд Республики Калмыкия с административным исковым заявлением о признании его незаконным.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 1 июля 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 10 сентября 2019 г., административное исковое заявление прокурора г. Элисты удовлетворено: выданное администрацией города Элисты 26 марта 2019 г. Авьюсовой Д.В. разрешение N 08-RU 08301000-19-2019 на строительство объекта капитального строительства - кафе по адресу: г. ..., признано незаконным.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2020 г. указанные судебные акты оставлены без изменения, кассационная жалоба Авьюсовой Д.В. - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Авьюсова Д.В. ставит вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены состоявшихся по делу судебных актов как принятых судом с нарушением норм материального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2020 г. срок подачи кассационной жалобы в Верховный Суд Российской Федерации восстановлен по обстоятельствам фактического получения административным ответчиком копий обжалуемых судебных актов, в тот же день административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2020 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Как следует из материалов дела, Авьюсова Д.В. обратилась в администрацию города Элисты с заявлением о выдаче разрешения на строительство кафе на арендуемом ею земельном участке с кадастровым номером ..., расположенном по адресу: г. ... представив пакет документов, предусмотренный статьей 51 ГрК РФ. Испрашиваемое разрешение на строительство получено 26 марта 2019 г.

При разрешении требований прокурора г. Элисты об оспаривании разрешения на строительство суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в соответствии с рабочим проектом кафе входная группа здания не содержит ступеней, в связи с чем отсутствует необходимость для обустройства пандусов в целях обеспечения доступа инвалидов к объекту общественного питания, и, соответственно, выполнения требования, закрепленного в подпункте "в" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ и предусматривающего отражение в проектной документации разделов, содержащих решения и мероприятия, направленные на обеспечение доступа инвалидов к объекту капитального строительства. В решении суда также правильно указано, что у Авьюсовой Д.В. при обращении за выдачей разрешения на строительство отсутствовала обязанность предусмотреть в проектной документации стоянку для легковых автомобилей, поскольку Региональные нормативы градостроительного проектирования Республики Калмыкия, утвержденные приказом Министерства по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкия от 14 июня 2018 г. N 133-п, на тот момент опубликованы не были.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, с выводами которого согласились судебные коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия и Четвертого кассационного суда общей юрисдикции, указал, что поскольку земельный участок, планируемый к застройке, согласно Генеральному плану города Элисты, утвержденному решением Элистинского городского Собрания от 1 июля 2010 г. N 1 (далее - Генеральный план), находится в рекреационной зоне "Зона зеленых насаждений", а территориальная зона, установленная в отношении земельного участка Правилами землепользования и застройки города Элисты, утвержденными решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 г. N 1 (далее - Правила землепользования и застройки), не соответствует функциональной зоне Генерального плана, то обжалуемое решение административного ответчика является незаконным.

Исходя из принципа связанности органов исполнительной власти законом и принципа основанности на законе их деятельности, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо об отказе в его выдаче уполномоченный орган должен действовать строго в пределах своих полномочий в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой. Выдача разрешения на строительство включена в перечень типовых услуг, оказываемых, в частности, органами местного самоуправления. Согласно части 9 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты (последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (пункт 3 части 2 статьи 30, часть 1 статьи 36, статья 37 ГрК РФ); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ). Наконец, устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, содержится в части 13 статьи 51 ГрК РФ; к ним относятся: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 названной статьи; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Указанный перечень оснований является исчерпывающим и таковых судом не выявлено. Несоответствие генеральному плану муниципального образования документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешения на строительство, в качестве основания для отказа перечнем не предусмотрено.

В данном случае судом установлено, что земельный участок относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования - для строительства кафе, для размещения объектов общественного питания. Постановлением администрации города Элисты от 31 августа 2016 г. N 2054 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером ...

Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1 статьи 57 ГрК РФ).

В градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером ... определено место допустимого размещения объекта недвижимости и указано, что земельный участок расположен в границах территориальной зоны скверов, бульваров и площадей (Р-2).

Согласно статье 38 Правил землепользования и застройки градостроительный регламент указанной территориальной зоны к основным видам разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков относит в том числе кафе и закусочные.

Вывод суда о несоответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану является ошибочным.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования, к которым отнесен генеральный план городского округа (статья 18 ГрК РФ), являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из систематического толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В Положении о территориальном планировании Генерального плана отсутствует описание назначения функциональной рекреационной зоны зеленых насаждений. При этом в пункте 2 раздела II. Мероприятия по территориальному планированию уровня муниципального образования (городского округа г. Элиста) указано, что режимы использования функциональных зон определяются в проекте генерального плана, затем закрепляются в проекте правил землепользования и застройки. Реализация генерального плана предусматривает разработку и утверждение в соответствии с действующим законодательством проекта правил землепользования и застройки (пункт 16).

Установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона скверов, бульваров и площадей (Р-2) также отнесена к рекреационным зонам.

Таким образом, назначение территориальной зоны скверов, бульваров и площадей (Р-2) соответствует функциональному зонированию, установленному Генеральным планом.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ, положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

С учетом изложенного, вывод судов о том, что у администрации города Элисты отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения на строительство со ссылкой на несоответствие Правил землепользования и застройки Генеральному плану, является необоснованным.

Тем самым судами допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход административного дела, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает необходимым обжалуемые судебные акты судов нижестоящих инстанций отменить и, не передавая административное дело на новое рассмотрение, принять по нему новое решение об отказе прокурору г. Элисты в удовлетворении требований об оспаривании выданного администрацией города Элисты 26 марта 2019 г. Авьюсовой Д.В. разрешения на строительство кафе.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 1 июля 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 10 сентября 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2020 г. отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления прокурора г. Элисты о признании незаконным выданного администрацией города Элисты 26 марта 2019 г. Авьюсовой Данаре Владимировне разрешения на строительство кафе N 08-RU 08301000-19-2019 отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Нефедов О.Н.