Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 5 ноября 2020 г. "По делу о проверке конституционности пункта 11 Указа Главы Республики Коми от 15 марта 2020 года N 16 "О введении режима повышенной готовности" по запросу депутатов Государственного Совета Республики Коми И.А. Богданова, Е.В. Дьячковой и О.А. Михайлова"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В. Кретова, судей Д.Н. Басманова, Н.В. Боковиковой, А.В. Проскурова,

с участием депутатов Государственного Совета Республики Коми И.А. Богданова и О.А. Михайлова, А.В. Никулина - представителя депутата Государственного Совета Республики Коми Е.В. Дьячковой, В.В. Воробьева - представителя депутата Государственного Совета Республики Коми И.А. Богданова, представителя Главы Республики Коми Н.И. Шильниковой - начальника отдела экономического законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми,

руководствуясь частью второй статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 1 части первой статьи 3, статьями 78, 79 и 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 11 Указа Главы Республики Коми от 15 марта 2020 года N 16 "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Главы Республики Коми от 30 сентября 2020 года N 109).

Поводом к рассмотрению явился запрос депутатов Государственного Совета Республики Коми Ильи Алексеевича Богданова, Екатерины Валериановны Дьячковой и Олега Алексеевича Михайлова, а основанием для рассмотрения - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми указанная выше норма Указа Главы Республики Коми.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.Н. Басманова, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Новая коронавирусная инфекция (COVID-2019) (далее - COVID-2019) является острым респираторным заболеванием, вызванным новым коронавирусом (SARS-CoV-2), отнесенным ко II группе патогенности. Всемирная организация здравоохранения, оценив эпидемиологическую ситуацию в мире в связи с распространением COVID-2019, 30 января 2020 года признала ее чрезвычайной. 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией. В связи с реальной угрозой распространения COVID-2019 на территории Российской Федерации, которая повлекла многочисленные человеческие жертвы, причинение вреда здоровью людей, нарушение условий жизнедеятельности, значительные материальные потери для населения, государством принят ряд мер, направленных на недопущение развития пандемии, в том числе возлагающих на граждан обязанности и ограничения публично-правового характера, направленных на защиту населения, его жизни, охрану здоровья и предотвращение распространения COVID-2019.

Указ Главы Республики Коми от 15 марта 2020 года N 16 "О введении режима повышенной готовности" (далее - Указ) принят, в соответствии с его преамбулой, в целях повышения готовности органов управления, сил и средств Коми республиканской подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к реагированию на возникновение возможности чрезвычайных ситуаций, связанных с продолжающейся угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Республики Коми. Указ вводит с 16 марта 2020 года режим функционирования повышенной готовности для органов управления и сил Коми республиканской подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 11 Указа Главы Республики Коми установлен временный запрет на проведение культурно-массовых, зрелищных, спортивных и иных массовых мероприятий на территории Республики Коми до 15 ноября 2020 года.

Депутаты Государственного Совета Республики Коми И.А. Богданов, Е.В. Дьячкова и О.А. Михайлов обратились в Конституционный Суд Республики Коми с запросом, в котором ставят под сомнение соответствие этой нормы положениям статей 15, 18, 32 и 84 Конституции Республики Коми. В обоснование своих доводов заявители указывают на отсутствие у

Главы Республики Коми полномочий на регулирование прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является пункт 11 Указа Главы Республики Коми от 15 марта 2020 года N 16 "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Главы Республики Коми от 30 сентября 2020 года N 109), а именно проверка вопроса о наличии у Главы Республики Коми достаточных полномочий на установление оспариваемой нормой запрета на проведение на территории Республики Коми культурно-массовых, зрелищных, спортивных и иных массовых мероприятий в связи с объявлением режима повышенной готовности.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (статья 2), государство гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции Российской Федерации (часть первая статьи 17), права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (часть третья статьи 55), гарантируется свобода мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (статья 31). Аналогичные гарантии содержатся в статьях 4, 15, 18 и 32 Конституции Республики Коми.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является одним из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, гарантированных статьями 42 и 43 Конституции Республики Коми.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 года), провозглашая право каждого на свободу мирных собраний, допускает ограничение этого права лишь на основании закона, в интересах национальной безопасности и общественного порядка, предупреждения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (статья 11 Конвенции).

Оспариваемый в запросе нормативный правовой акт относится к сфере общественных отношений, связанных с ликвидацией (предотвращением) чрезвычайных ситуаций, проведением противоэпидемиологических мероприятий, которые в силу пункта "з" статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта "з" статьи 64 Конституции Республики Коми являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Взаимосвязанные предписания частей второй и пятой статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункта 5 пункта 2 и пункта 3.1 статьи 26.3, пункта 2 статьи 27 Федерального закона от 6 марта 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержат предписание органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять правовое регулирование в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях в строгом соответствии с нормативными правовыми актами большей юридической силы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "от 6 октября 1999 года"

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера". Правовое регулирование в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется указанным Федеральным законом, принятыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

В соответствии со статьей 4 указанного Федерального закона единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций образуют органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности, принятие иных мер, направленных на предотвращение (ликвидацию) чрезвычайных ситуаций, предусмотрены пунктом 10 статьи 4.1 и статьёй 11 указанного Федерального закона.

Также, в соответствии с абзацем 4 статьи 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом на введение и отмену на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Данное полномочие в соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор" включает в себя следующие обязанности, возлагаемые на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - принятие решения о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации; утверждение плана мероприятий по организации выполнения ограничительных (карантинных), профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий; создание оперативного штаба по выполнению указанного плана.

Президентом Российской Федерации в рамках реализации полномочий, предоставленных статьей 80 Конституции Российской Федерации, в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) приняты Указ от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Указ от 28 апреля 2020 года N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" и Указ от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)". В этих нормативных правовых актах последовательно содержится предписание высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации обеспечить разработку и реализацию ограничительных и иных мероприятий, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 "О внесении изменения в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих" коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в соответствующий Перечень заболеваний.

Требования к комплексу организационных, профилактических, санитарно-противоэпидемических мероприятий, проведение которых обеспечивает предупреждение возникновения и распространения случаев заболевания COVID-2019 на территории Российской Федерации, установлены санитарно-эпидемиологическими правилами СП3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19"), утвержденными Постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 года N 15.

Согласно пункту 4.4 указанных санитарных Правил к мероприятиям, направленным на "разрыв" механизма передачи инфекции относятся применение мер социального разобщения, ограничение или отмена проведения массовых мероприятий (развлекательных, культурных, спортивных).

Таким образом, в системе действующего правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации право вводить режим повышенной готовности и связанные с ним ограничительные меры для граждан и организаций отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Республике Коми принят Закон Республики Коми от 19 октября 1999 года N 48-РЗ "О защите населения и территорий Республики Коми от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", часть 2 (1) статьи 6 которого к полномочиям Главы Республики Коми, в числе прочих, относит установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Главные государственные санитарные врачи наделены в соответствии с абзацем 2 пункта 8 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочием по внесению предложений в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина).

Указ Главы Республики Коми от 15 марта 2020 года N 16 "О введении режима повышенной готовности" принят в связи с вынесением Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации Постановления от 13 марта 2020 года N 6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019", которым высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано принять меры по ограничению массовых мероприятий.

28 сентября 2020 года Главный государственный санитарный врач по Республике Коми внес Главе Республики Коми предложение о продлении запрета на проведение на территории Республики Коми культурно-массовых, зрелищных, спортивных и иных массовых мероприятий.

Предусмотренные Конституцией Российской Федерации права на жизнь и охрану здоровья являются одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве, на котором лежит обязанность соблюдения прав и свобод человека и гражданина (статья 1, часть первая статьи 2, часть первая статьи 20, часть первая статьи 41, часть первая статьи 45). В иерархии прав и свобод человека и гражданина права на жизнь и охрану здоровья имеют важнейшее значение, выступая условием реализации остальных неимущественных прав.

Природой гарантированных частью первой статьи 20 и частью первой статьи 41 Конституции Российской Федерации прав, их публично-правовыми началами обусловливается вытекающая из ее статей 2, 18 обязанность государства осуществлять воздействие на отношения, связанные с предотвращением угрозы чрезвычайных ситуаций, вызванных распространением опасных инфекционных заболеваний, их предотвращением и ликвидацией.

Как указывалось выше, федеральный законодатель делегировал органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия на разработку и реализацию конкретных мер, направленных на предупреждение развития пандемии, исходя из складывающейся ситуации и в целях более оперативного и объективного регулирования рассматриваемых отношений.

Законодательные, организационные и иные меры, принимаемые органами публичной власти в целях надлежащего обеспечения прав на жизнь и охрану здоровья, не должны приводить к чрезмерному вмешательству в жизнь людей, в их право собираться мирно без оружия. В то же время в условиях угрозы возникновения чрезвычайной ситуации реализация таких прав граждан как свобода собраний связана с серьезными рисками (скопление большого количества людей в месте проведения массовых мероприятий, неконтролируемого распространения опасных инфекций).

Принимаемые в связи с введением режима повышенной готовности меры профилактического характера направлены на минимизацию взаимодействия людей, что может приводить к вынужденному отказу от привычного доступа к определенным благам, снижению ранее достигнутого уровней потребления и жизни.

При этом во всяком случае должен учитываться баланс частного и публичного интересов, где публичным выступает интерес защиты населения от распространения опасного инфекционного заболевания.

В условиях чрезвычайной ситуации действует универсальный принцип, сформулированный в части третьей статьи 17 Конституции Российской Федерации и абзаце 3 статьи 15 Конституции Республики Коми о недопустимости при осуществлении прав и свобод человека нарушения прав и свобод других лиц. При этом на государстве лежит вытекающая из положений статьи 2 Конституции Российской Федерации обязанность обеспечить путем принятия исчерпывающих мер недопущение распространения пандемии, при условии соблюдения юридического равенства, недопустимости злоупотребления правами и свободами человека и гражданина, обоснованности и соразмерности.

Принимаемые в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации ограничительные меры, в том числе и временный запрет на проведение культурно-массовых, зрелищных, спортивных и иных массовых мероприятий, служат целям публично-правового характера, защите населения, охране жизни и здоровья граждан от угрозы распространения новой коронавирусной инфекции и сами по себе не направлены на ограничение конституционных прав и свобод. В связи с этим, подобные действия не могут рассматриваться как необоснованное регулирование конституционно-правового статуса человека и гражданина, относящегося к предмету ведения Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

При этом необходимость соблюдения ограничительных мер в рамках противоэпидемических мероприятий не лишает граждан осуществлять свои политические и другие права в иной форме, не связанной с проведением массовых мероприятий.

Примененное в оспариваемом нормативном акте понятие "массовое мероприятие" не может рассматриваться как не определенное в достаточной степени и допускающее произвольное применение. Сам по себе признак массовости мероприятия предполагает доступ неопределенного числа лиц, их нахождение в одном месте, объединение в связи с проведением какого-либо публичного мероприятия, в то время как в ходе проведения противоэпидемических мероприятий рекомендовано максимальное возможное разобщение людей. Запрет установлен в целях охраны жизни и здоровья, в соответствии с нормативными правовыми актами большей юридической силы и предписаниями Главных государственных санитарных врачей.

Соответственно, осуществление Главой Республики Коми правового регулирования в рассматриваемой сфере входит в его полномочия, определенные статьей 84 Конституции Республики Коми и пунктом 23 части первой статьи 7 Закона Республики Коми от 26 декабря 2013 года N 140-РЗ "О Главе Республики Коми, Правительстве Республики Коми и органах в системе исполнительной власти Республики Коми".

При этом, при реализации своих дискреционных полномочий Глава Республики Коми обязан во всех случаях обеспечивать справедливый баланс частных и публичных интересов. Вводимые меры предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), отнесенной к числу опасных инфекционных заболеваний, должны носить ограниченный во времени характер, быть объективно обоснованными, не допускающими произвольного, не согласующегося с предписаниями территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзора установления ограничений. Оспариваемая норма в полной мере соответствует указанным критериям.

Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу пункт 11 Указа Главы Республики Коми от 15 марта 2020 года N 16 "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Главы Республики Коми от 30 сентября 2020 года N 109) не может рассматриваться как противоречащий положениям статей 15, 18, 32 и 84 Конституции Республики Коми, ограничивающий, умаляющий или иным образом нарушающий права и свободы человека и гражданина.

На основании изложенного, руководствуясь частью второй статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 80 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать соответствующим статьям 15, 18, 32 и 84 Конституции Республики Коми пункт 11 Указа Главы Республики Коми от 15 марта 2020 года N 16 "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Главы Республики Коми от 30 сентября 2020 года N 109).

2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и размещению на официальном сайте Республики Коми в информационно-коммуникационной сети "Интернет" в сетевом издании "перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации" (http://law.rkomi.ru).

Конституционный Суд Республики Коми