Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне на проект федерального закона N 1027752-7 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей" внесен Правительством Российской Федерации (утв. решением от 21 октября 2020 г. N 179/2) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне
на проект федерального закона N 1027752-7 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей"
внесен Правительством Российской Федерации
(утв. решением от 21 октября 2020 г. N 179/2)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 1027752-7 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей"" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по обороне отмечает:

В соответствии с частью второй статьи 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (далее - Закон N 4468-I) денежное довольствие, учитываемое при исчислении пенсий с 1 января 2012 года учитывается в размере 54% ("понижающий коэффициент 0,54") и начиная с 1 января 2013 года ежегодно увеличивается на 2% до достижения 100 процентов его размера. При этом с учетом уровня инфляции (потребительских цен) федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанное ежегодное увеличение может быть установлено на очередной финансовый год в размере, превышающим 2%.

Законопроектом предлагается приостановить до 1 января 2022 года действие части второй статьи 43 Закона N 4468-I (седьмой год подряд), сохранив размер денежного довольствия, учитываемого для исчисления пенсии, - 73,68 процента.

Из пояснительной записки к законопроекту следует, что он подготовлен в соответствии с пунктом 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), в соответствии с которым в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

Проект федерального закона N 1027743-7 "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" учитывает повышение денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, лиц, проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, на прогнозный уровень инфляции - 3,7% с 1 октября 2021 года, что, как следствие, повлечет повышение пенсий лицам, проходившим военную и приравненную к ней службу, на 3,7%.

При этом в соответствии со статьей 49 Закона N 4468-I пенсии, назначенные лицам, указанным в статье 1 Закона N 4468-I, и их семьям, подлежат пересмотру:

а) одновременно с увеличением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих и сотрудников исходя из уровня увеличения денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий (размер денежного довольствия военнослужащих должен увеличиваться (или индексироваться) с учетом уровня инфляции (п. 9 ст. 2 N 306-ФЗ);

б) с 1 января каждого года с учетом увеличения денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии (т.е. изменения "понижающего коэффициента"), установленного частью второй статьи 43 Закона (с 1 января 2012 года установлен в размере 54% и начиная с 1 января 2013 года ежегодно должен увеличиваться на 2% до достижения 100% его размера).

При этом в соответствии с частью третьей статьи 49 Закона N 4468-1 пенсии, минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий подлежат пересмотру при возникновении любого из оснований, указанных в настоящей статье, в том числе возникших одновременно.

Кроме того, подпунктом "г" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации" (далее - Указ N 604) Правительству Российской Федерации поручено обеспечить ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции.

Вместе с тем, с 2013 года по 2017 год включительно действие части 9 статьи 2 Федерального закона от 7 ноября 2011 года N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" (далее - N ФЗ-306), в соответствии с которой размеры окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям должны ежегодно увеличиваться (индексироваться) с учетом уровня инфляции (потребительских цен) приостановлено, а начиная с 2015 года по настоящее время приостановлено также и действие части второй статьи 43 Закона N 4468-1.

Тем самым при реализации, запланированной на 2020 и 2021 годы индексации денежного довольствия военнослужащих те его размеры, которые могли бы быть достигнуты в 2018 году при безусловном исполнении Правительством Российской Федерации указанной нормы об индексации, не будут достигнуты даже в 2021 году.

N п/п	Воинское звание / должность	Размеры окладов (в руб.)
		Действующий размер	НЕРЕАЛИЗОВАННЫЕ РАЗМЕРЫ из-за приостановки действия п. 9 ст. 2 N 306-ФЗ					установленный размер	Размеры окладов, которые могли быть в 2018 г., при реализации принципов 306-ФЗ
		2012 г. - 2017	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.	2018 г.
Оклады в соответствии с воинским званием
1	Рядовой	5 000	5 280	5 544	6 220	6 386	6 563	5 200	6 825,52
2	Старший лейтенант	10 500	11 077	11 631	13 050	13 420	13 793	10 920	14 344,72
3	Майор	11 500	12 132	12 739	14 293	14 675	15 083	11 960	15 686,32
4	Полковник	13 000	13 715	14 401	15 158	15 563	15 996	13 520	16 635,84
Должностные оклады
1	Стрелок (1-й т. р.)	10 000	10 550	11 077	12 428	12 760	13 115	10 400	13 639,6
2	Командир взвода (10 т.р.)	20 000	21 100	22 155	24 858	25 522	26 231	20 800	27 280,24
3	Зам. командира батальона (17-й т. р.)	23 000	24 265	25 478	28 586	29 349	30 165	23 920	31 371,6
4	Командир полка (23-й т. р.)	26 500	27 957	29 355	32 936	33 815	34 756	27 560	36 146,24

При этом вследствие приостановления в 2012 - 2017 годах вышеуказанной нормы для повышения "военных пенсий" в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 49 Закона N 4468-1, в период с 2014 года по 2016 год был задан более высокий темп роста "понижающего коэффициента", который, по мнению Минфина России, должен был к 1 января 2021 года составить 72% при безусловном исполнении Закона N 4468-1, а вследствие принятых мер составляет 73,68%.

Комитет по обороне не согласен с этим мнением, поскольку даже более высокий темп роста в период с 2014 по 2016 годы "понижающего коэффициента" не покрывал даже уровень инфляции.

Годы	Коэффициент который планировался (по Закону N 4468-I)	Установленный коэффициент	Повышение денежного довольствия военнослужащих	Повышение военной пенсии на %	Инфляция	Повышение которое должно быть в соответствии с Указом N 604	Недоиндексация с учетом выполнения Указа Президента РФ N 604 не в полном объеме
2012	54%	54%
2013	56%	58,05%	0%	+8,33%	6,45%	8,45%	0,12%
2014	58%	62,12%	0%	+6,19%	11,36%	13,36%	7,17%
2015	60%	66,78%	0%	+7,5%	12,90%	14,90%	7,4%
2016	62%	69,45%	0%	+4,0%	5,4%	7,4%	3,4%
2017	64%	72,23%	0%	+4,0%	2,8%	4,8%	0,8%
2018	66%	72,23%	4%	+4,0%	3,8%	5,8%	1,8%
2019	68%	73,68%	4,3% (с 1.10)	+6,3% (с 1.10)	4,3%	6,3%	0%
2020	70%	73,68%	3% (с 1.10)	+3,0% (с 1.10)	3,8%	5,8%	2,8%
2021	72%	73,68%	3,7% (с 1.10)	+3,7% (с 1.10)	3,7%	5,7%	2,0%
2022	74%	73,68%	4% (с 1.10)	+4,0% (с 1.10)	4%	6,0%
2023	76%	73,68%	4% (с 1.10)	+4,0% (с 1.10)	4%	6,0%

Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой законодатель должен формировать механизм реализации права на пенсионное обеспечение с учетом финансово-экономических возможностей государства при соблюдении конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан.

Приостановление действия части 2 статьи 43 Закона N 4468-I в 2015 - 2017 годах было признано соответствующим Конституции Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 октября 2017 года N 2347-О). Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что последовательное увеличение в 2015 - 2017 годах размера денежного довольствия, подлежащего учету при исчислении пенсий, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

При этом Комитет по обороне отмечает, что невыполнение требований подпункта "г" пункта 1 Указа N 604 и вследствие такого бюджетного законотворчества "недоиндексация" "военных пенсий" на текущее время составила более 25% (т.е. четвертую часть от суммы "военных пенсий"). Это привело к тому, что размер "военных пенсий" рядового и сержантского состава военнослужащих практически сравнялся с размером страховых (трудовых) пенсий, а порой и меньше (по состоянию на май 2020 года размер "военной пенсии" по категориям: рядового - 8 312,14 рублей, старшины - 14 576,37 рублей, прапорщика - 15 585,25 рублей, при этом МРОТ в 2020 году составляет 12 130 рублей).

Наряду с этим, за счет законодательно закреплённого учета неполного размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении "военной пенсии" (понижающего коэффициента), "экономия" бюджета с 2012 года по 2019 год составила порядка 2,8 трлн.рублей.

В июле 2020 года Комитетом по обороне были направлены обращения Председателю Правительства Российской Федерации и в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц, с просьбой недопущения приостановки действия положений Закона N 4468-I и неукоснительного выполнения его требований, а также требований Указа N 604 (в части ежегодного увеличения пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2 процента сверх уровня инфляции) при формировании бюджета на 2021 год и плановый период 2022 - 2023 годы.

Предложения Комитета по обороне в представленном законопроекте были проигнорированы.

Комитет по обороне с сожалением констатирует, что:

за 9 лет существования части 2 статьи 43 Закона N 4468-I (с 1 января 2012 года) ее действие приостанавливалось 6 раз и будет приостановлено и в седьмой раз;

за 9 лет существования подпункта "г" пункта 1 Указа N 604 (с 7 мая 2012 года) он был выполнен только один раз (в 2019 году) и в 2021 году его выполнение не планируется.

Указанные действия федерального законодателя не способствуют формированию у граждан доверия к действиям государства, подрывают престиж военной службы и ведут к нарастанию социальной напряженности среди получателей "военных пенсий".

Комитет по обороне отмечает, что систематическое невыполнение требований Указа N 604 Правительством Российской Федерации является нарушением пункта 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации, согласно которого указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, и абзаца пятого статьи 20 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно которого Правительство Российской Федерации обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации.

Наряду с этим, Правительством Российской Федерации постоянно игнорируются требования постановлений Государственной Думы.

Так, было проигнорировано требование Постановления Государственной Думы от 24 ноября 2017 года N 2835-7 ГД, в соответствии с которым Правительству Российской Федерации предлагалось в течение 2018 года обеспечить выполнение в полном объеме требований подпункта "г" пункта 1 Указа N 604.

Постановлением Государственной Думы от 19 ноября 2019 года N 7110-7 ГД Правительству Российской Федерации также предлагалось в течение 2020 года обеспечить выполнение в полном объеме требований подпункта "г" пункта 1 Указа N 604 в части ежегодного увеличения пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2 процента сверх уровня инфляции.

Указанное требование Государственной Думы Правительством Российской Федерации было проигнорировано по умолчанию.

В целях исключения нарушения пункта 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации, прекращения дискриминации "военных пенсионеров" по отношению к другим пенсионерам, а также исполнения Закона N 4468-I и Указа N 604 Комитет по обороне настаивает на доведении индексации "военной пенсии" с 3,7% до 5,7% (с 1 октября 2021 года на 3,7% за счет увеличения денежного довольствия военнослужащих (на размер инфляции) как и заложено в Законопроекте и на 2% с 1 января 2021 года (на основании пункта "б" части 1 статьи 49 Закона N 4468-I) за счет доведения "понижающего коэффициента" до 75,16%).

В заключении Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов предложений по законопроекту не содержится.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству и Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции, рассмотрев законопроект, поддерживает его.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы замечаний концептуального характера по законопроекту не имеет.

Правительство Российской Федерации отмечает, что отсутствие приостановления части 2 статьи 43 Закона N 4468-I в 2021 году окажет отрицательное влияние на сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета в предстоящем году, а так же может привести к неполной выплате пенсий гражданам, уволенных с военной и приравненной к ней службы в установленных законодательством размерах.

Учитывая изложенное, а также позицию комитетов-соисполнителей, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц, Комитет Государственной Думы по обороне полагает возможным поддержать концепцию рассматриваемого законопроекта при условии устранения ко второму чтению изложенных в настоящем заключении замечаний и рекомендовать Государственной Думе принять его в первом чтении.

Первый заместитель председателя Комитета

А.Л. Красов