Постановление Губернатора Новосибирской области от 26 апреля 2010 г. N 134 "О Порядке подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Губернатора Новосибирской области, Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области"

Решение Новосибирского областного суда от 20 октября 2020 г. N 3а-119/2020 (извлечение)

УСТАНОВИЛ:

Ш. обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением к Губернатору Новосибирской области, в котором просил признать не действующими со дня принятия:

- подпункт 5 и 6 пункта 1 постановления Губернатора Новосибирской области N 43 от 27 марта 2020 г. "О принятии дополнительных мер по защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайной ситуации" (в редакции постановления N 113 от 26 июня 2020 г., N 131 от 27 июля 2020 г.);

- пункт 2 и пункт 4 (в части соблюдения гражданами масочного режима) постановления Губернатора Новосибирской области N 48 от 31 марта 2020 г. "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" (в редакции постановления N 114 от 26 июня 2020 г., N 131 от 27 июля 2020 г.)

В обоснование иска указал, что оспариваемые пункты нормативных правовых актов без указания в них расшифровки термина "масочный режим" не соответствуют требованиям Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области"; Постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 21 января 2010 г. N 1-П; постановлению Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", где установлены критерии определения используемых в нормативных актах юридических, технических и других специальных терминов.

Отсутствие толкования термина "масочный режим" в оспариваемых пунктах не позволяет административному истцу правильно понять и исполнить требования данных нормативных правовых актов, чем нарушается его право жить в правовом государстве.

Также указывает, что пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2020 г. N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" установлена обязанность граждан при введении режима повышенной готовности использовать средства индивидуальной защиты, лишь в случае их предоставления органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, или организациями. Между тем, в противоречие указанной норме в обжалуемых административным истцом постановлениях не установлен порядок выдачи гражданам средств индивидуальной защиты (масок), а фактически указано самостоятельно нести финансовые расходы на исполнения предписанной обязанности.

Постановление Губернатора Новосибирской области в N 43 от 27 марта 2020 г. "О принятии дополнительных мер по защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайной ситуации" в обжалуемой административным истцом части нарушает закрепленные Конституцией Российской Федерации основополагающие права и свободы человека и гражданина, в том числе его право на жизнь, поскольку запрещает продавать продукты питания, при отсутствии у него маски, противоречит статьям 426, 445, 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 16.1 Закона РФ "О защите прав потребителей".

В судебном заседании административный истец Ш., имеющий высшее юридическое образование, поддержал заявленные требования в полном объеме по основаниям, указанным в административном исковом заявлении, письменных дополнительных обоснованиях требований административного искового заявления.

Представитель Губернатора Новосибирской области Г., действующая на основании доверенности, представившая диплом о высшем юридическом образовании, заявленные требования не признала по основаниям, изложенным в письменном отзыве и возражениях.

Суд, выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении заявленных требований необходимо отказать, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Губернатором Новосибирской области 27 марта 2020 г. принято постановление N 43 "О принятии дополнительных мер по защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайной ситуации" (далее по тексту постановление N 43), а также постановление от 31.03.2020 N 48 "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" (далее по тексту постановление N 48).

В настоящее время постановление N 43 действует в редакции постановлений Губернатора Новосибирской области от 27.07.2020 N 131, от 04.08.2020 N 141, от 25.08.2020 N 148, от 02.09.2020 N 152, от 09.09.2020 N 154, от 17.09.2020 N 158, от 28.09.2020 N 167.

Постановление N 48 действует в редакции постановлений Губернатора Новосибирской области от 27.07.2020 N 131, от 25.08.2020 N 148, от 28.09.2020 N 167.

Административный истец оспаривает постановления в действующей редакции.

Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции РФ).

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Подпунктом "в" пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) установлено, что на региональном уровне меры реагирования вводятся решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Губернатор Новосибирской области возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Новосибирской области - Правительство Новосибирской области и является Председателем Правительства Новосибирской области (часть 5 статьи 27 Устава Новосибирской области), является высшим должностным лицом Новосибирской области.

В соответствии с частью 3 статьи 29 Устава Новосибирской области Губернатор Новосибирской области на основании, в соответствии и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Новосибирской области издает: 1) по вопросам, требующим нормативного регулирования, - постановления; 2) по всем остальным вопросам - распоряжения.

Разграничение полномочий органов исполнительной власти Новосибирской области в сфере защиты населения и территории Новосибирской области от чрезвычайной ситуации установлено Законом Новосибирской области от 13.12.2006 N 63-ОЗ "О защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера".

Принятие решения об установлении регионального (межмуниципального) уровня реагирования на чрезвычайную ситуацию отнесено к компетенции Губернатора Новосибирской области (статья 6).

Согласно преамбуле Закона Новосибирской области от 25.12.2006 N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области" (далее - Закон N 80-ОЗ) настоящий Закон принимается в целях установления единых требований, предъявляемых к нормативным правовым актам Новосибирской области, их опубликованию, вступлению в силу, действию и систематизации, определения общих правил юридической техники, применяемых при подготовке нормативных правовых актов Новосибирской области.

Согласно абзацу 2 части 1 статьи 26 Закона N 80-ОЗ постановления Губернатора Новосибирской области, постановления Законодательного Собрания, постановления Правительства Новосибирской области, нормативные правовые акты областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, либо сведения конфиденциального характера, в течение десяти дней после дня их подписания.

В соответствии с частью 2 статьи 26 Закона N 80-ОЗ датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой (в хронологическом порядке) публикации его полного текста в газете "Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области" или газете "Советская Сибирь" либо дата первого размещения (опубликования) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), в сетевом издании "Сайт Законодательного Собрания Новосибирской области. Нормативные правовые акты", в сетевом издании "Официальный интернет-портал правовой информации Новосибирской области" (www.nsopravo.ru).

Постановления N 43 и N 48 опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 27 марта 2020 г. и 31 марта 2020 г. соответственно.

Частью 3 статьи 16 Закона N 80-ОЗ установлено, что постановления Губернатора Новосибирской области подписываются Губернатором Новосибирской области или лицом, временно исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области, и вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в самом постановлении.

С учетом вышеуказанных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу, что постановления N 43 и N 48 приняты уполномоченным высшим должностным лицом Новосибирской области в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к их форме, порядку принятия и введения в действие.

Кроме того, законность постановления N 48 в части компетенции Губернатора Новосибирской области, его форме, порядку принятия и введения в действие установлена вступившим в законную силу решением Новосибирского областного суда от 26 июня 2020 г. (л.д. 99-105).

Проверяя законность оспариваемых в части нормативных правовых актов на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения - публично-правовая обязанность государства, обусловленная необходимостью реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (статьи 41, 42 Конституции Российской Федерации, преамбула, статья 8 Федерального закона N 52-ФЗ).

Под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (абз. 14 статьи 1 Федерального закона N 52-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Федерального закона N 52-ФЗ установлено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 Федерального закона N 52-ФЗ).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 Федерального закона N 52-ФЗ ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02.03.2020 N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Для предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации в связи с угрозой распространения на территории Новосибирской области коронавирусной инфекции (COVID-2019) как заболевания, представляющего опасность для окружающих, на территории Новосибирской области постановлением Правительства Новосибирской области от 18.03.2020 N 72-п введен режим повышенной готовности.

Согласно подпункту "д" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Статья 2 Конституции Российской Федерации закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

К числу общепризнанных, основных, неотчуждаемых прав и свобод человека, подлежащих государственной защите, относятся, прежде всего, право на жизнь (часть 1 статьи 20 Конституции Российской Федерации) как основа человеческого существования, источник всех других основных прав и свобод, и право на охрану здоровья (часть 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации), которое также является высшим для человека благом, без которого могут утратить значение многие другие блага.

В силу указанных положений на государство возложена обязанность уважения данных конституционных прав и их защиты. Из изложенного следует, что государство должно защищать право граждан на жизнь и здоровье, обеспечивать его реализацию, уделяя надлежащее внимание вопросам предупреждения произвольного лишения жизни и здоровья, а также обязано принимать все разумные меры по борьбе с обстоятельствами, которые могут создать прямую угрозу жизни и здоровью граждан.

Следовательно, в условиях распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, которое в настоящее время повлекло и может еще повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, оспариваемые правовые нормы, временно возлагающие на граждан обязанность публично-правового характера в пределах Новосибирской области, не нарушают права граждан, а направлены на противодействие распространению инфекции с целью защиты конституционно значимых прав граждан, прежде всего на жизнь и здоровье, как высшего блага, без которого могут утратить значение многие другие блага.

Таким образом, ограничительные меры, установленные оспариваемыми в части постановлениями N 43 и N 48 введены при наличии к тому правовых и фактических оснований, предусмотренных законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в том числе в части ношения средств индивидуальной защиты (масок).

Оспаривая положения постановления N 43 административный истец указывает на отсутствие законодательного определения понятия "масочный режим", что не позволяет ему правильно понять и исполнять требования данного акта.

В настоящее время в ситуации, обусловленной необходимостью всемерного снижения рисков распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, большое практическое значение имеет системное и комплексное проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по недопущению распространения COVID-2019, в числе которых и такая важная профилактическая мера как ношение гражданами масок в качестве средства защиты "барьерного" типа (информация Роспотребнадзора).

В методических рекомендациях МР 3.1.0173-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Организация противоэпидемических мероприятий в период пандемии COVID-19, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 21.04.2020, к числу мероприятий в субъектах Российской Федерации отнесено введение масочного режима в общественном транспорте, в общественных местах, на предприятиях и в организациях (пункт 3.2.2.)

Управлением Роспотребнадзора по Новосибирской области были направлены предложения в адрес Губернатора Новосибирской области о принятии нормативного акта о необходимости соблюдения масочного режима (л.д. 58-61).

В Информации Роспотребнадзора "Об использовании многоразовых и одноразовых масок" разъяснено, что многоразовые маски использовать повторно можно только после обработки.

Медицинские маски - средства защиты "барьерного" типа. Функция маски - задержать капли влаги, которые образуются при кашле, чихании, и в которых могут быть вирусы - возбудители ОРВИ и других респираторных заболеваний, передающихся воздушно-капельным путем.

Общеизвестно, что ношение гигиенических масок является одной из мер профилактики вирусных заболеваний. В период пандемии COVID-19 понятие "масочный режим" используется в нормативных правовых актах федерального и регионального значения. При этом, как показывает практика, данный термин не вызывает у граждан, юридических лиц, государственных органов и т.п. какого-либо неоднозначного понимания. Напротив, отсутствие четких критериев к гигиенической маске в оспариваемых нормативных правовых актах (медицинская, тканевая и др.) дает возможность гражданам пользоваться по своему усмотрению гигиеническими масками различного типа.

При этом понятие "масочный режим", используемое в постановлении N 43, необходимо толковать применительно в сложившейся ситуации по распространению коронавирусной инфекции, что исключает возможность толкования данного термина расширительно, о чем указывает административный истец - возможность надеть сварочную маску, маску сказочного героя и т.п..

Административный истец ссылается на то, что оспариваемое постановление в части применения термина "масочный режим" противоречит пункту 4 статьи 22 Закона 80-ОЗ.

Частью 4 статьи 22 Закона N 80-ОЗ предусмотрено, что в нормативных правовых актах используются понятия и термины, которые применены в Конституции Российской Федерации, соответствующих отраслевых федеральных законах, Уставе Новосибирской области, законах Новосибирской области, иных нормативных правовых актах.

В нормативном правовом акте даются определения используемых в нем юридических, технических и других специальных терминов, если без этого невозможно или затруднено его применение.

Термины и понятия должны употребляться только в одном значении в соответствии с общепринятой терминологией.

Если термин, используемый в нормативном правовом акте, имеет несколько смыслов или смысл, отличающийся от обычного, в тексте нормативного правового акта дается его определение.

В соответствии с пунктом 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Вместе с тем утверждение административного истца о неясности термина "масочный режим" является несостоятельным, поскольку применение такого понятия достаточно широко используется в мире и в Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции и не имеет различных толкований. Оспариваемые положения не допускают какой-либо двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности.

Как верно указано представителем административного ответчика, словосочетание "масочный режим" не представляет собой специального термина, требующего легального определения; в тексте оспариваемых постановлений упоминается в обычном смысле в соответствии с общепринятой терминологией.

Суд не может согласиться с позицией административного истца о необходимости закрепления в оспариваемых постановлениях четких критериев определения понятия "маска", порядка и периодичности их использования. При принятии оспариваемых постановлений по вопросам защиты населения и территории от чрезвычайной ситуации в компетенцию Губернатора Новосибирской области разрешение вышеуказанных вопросов не входит.

Является несостоятельной позиция административного истца о противоречии оспариваемых положений пункту 3 Правил поведения обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 417 (далее - Правила поведения), которыми, по мнению административного истца, предусматривается обязанность граждан использовать средства индивидуальной защиты, только если такие средства предоставлены органами власти, однако в обжалуемых постановлениях не установлен порядок выдачи гражданам региона средств индивидуальной защиты (масок).

Согласно подпункту "в" пункта 3 Постановления Правительства РФ от 02.04.2020 N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны при получении инструкций (указаний) от уполномоченных должностных лиц, в том числе через средства массовой информации или операторов связи, эвакуироваться с территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или из зоны чрезвычайной ситуации и (или) использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество (в случае его предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями), предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций.

Из буквального толкования указанной нормы следует, что обязанность по использованию средств коллективной и индивидуальной защиты в соответствующей ситуации возложена на граждан безотносительно от источника предоставлениях этих средств, в то время, как в отношении другого имущества, предназначенного для защиты населения от чрезвычайных ситуаций, введена обязанность по использованию имущества, предоставленного соответствующими органами власти и организациями. При этом на органы государственной власти не возложена обязанность по обеспечению граждан средствами индивидуальной защиты, в том числе, при введении режима повышенной готовности, и не исключается возможность нормативного закрепления исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации правил, направленных на предотвращение возникновения чрезвычайной ситуации, в том числе по введению требования об обязательном использовании средств индивидуальной защиты при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

Таким образом, оспариваемые положения постановлений N 43, 48 о необходимости использования гражданами средств индивидуальной защиты направлены на предотвращение передачи коронавирусной инфекции и не возлагают на граждан обязанности нести финансовые расходы, что в полной мере соответствует Постановлению Правительства РФ от 02.04.2020 N 417.

Кроме того, постановлением N 48 Губернатор Новосибирской области постановил гражданам, находящимся на территории Новосибирской области пользоваться гигиеническими масками в определенных местах. Как верно указано представителем административного ответчика, исходя из установленных предписаний, граждане могут использовать гигиенические маски, которые приобрели за свой счет, изготовили сами, получили от работодателя, получили при посещении различных организаций, объектов торговли и т.п. Таким образом, вопреки позиции административного истца, оспариваемые положения не возлагают на граждан обязанности исключительно за свой счет приобретать гигиенические маски.

В качестве одного из оснований административного иска указано на ограничение прав и свобод граждан в части отказа в обслуживании их при не соблюдении масочного режима.

По решению Всемирной организации здравоохранения от 30 января 2020 г. эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения.

11 марта 2020 г. ситуация признана пандемией.

Оспариваемыми положениями постановлений N 43, 48 временно установлены обязательные правила поведения, а именно использование в общественных местах средств индивидуальной защиты, которые ограничивают возможность непосредственных контактов между гражданами и взаимодействие между ними через предметы, которые могут быть источником распространения коронавирусной инфекции, внесенной постановлением Правительства Российской Федерации от 31.01.2020 N 66 "О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих" в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Таким образом, оспариваемые положения приняты Губернатором Новосибирской области в пределах предоставленных полномочий по введению ограничительных мер и установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности в соответствии с нормами действующего законодательства.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений статье 426, части 4 статьи 445, статье 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 16.1 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" являются несостоятельными, поскольку названные нормы гражданского законодательства не регулируют порядок принятия дополнительных мер по защите населения и территории от чрезвычайной ситуации, а также обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Кроме того, согласно части 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).

Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (часть 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Указом Президента РФ от 11.05.2020 N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в целях дальнейшего обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), постановлено: высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить, в том числе, приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации.

Методическими рекомендациями, утвержденными Минпромторгом России от 11.05.2020 N ЕВ-32091/15, установлено, что в случае введения на территории субъекта Российской Федерации режима обязательного ношения СИЗ при обнаружении на территории торгового объекта посетителя, не использующего СИЗ, представитель организации торговли осуществляет информирование посетителя о необходимости соблюдения обязательных требований и об ответственности за нарушение такого режима.

В случае несогласия посетителя исполнять такие требования, представитель организации торговли, не вступая в конфликт с нарушителем, вправе отказать посетителю в обслуживании на кассе, вызвать представителей органов внутренних дел для пресечения нарушения.

С учетом Указа Президента РФ N 316, введения режима повышенной готовности на территории Новосибирской области с 18.03.2020, а также положений подпункта "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, методическими рекомендациями Минпромторга России и предложениями Управления Роспотребнадзора по Новосибирской области о принятии нормативного правового акта о соблюдении масочного режима, Губернатор Новосибирской области вправе предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, в том числе соблюдение масочного режима при реализации публичного договора.

В силу части 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, если сторона, для которой в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. В этом случае договор считается заключенным на условиях, указанных в решении суда, с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда.

Сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки.

Таким образом, вышеуказанной нормой предусмотрен механизм защиты прав стороны договора. Как уже указывалось выше, оспариваемые постановления не могут быть проверены на соответствие данной норме, поскольку имеют различные предметы правового регулирования.

В силу статьи 492 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору розничной купли-продажи продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность по продаже товаров в розницу, обязуется передать покупателю товар, предназначенный для личного, семейного, домашнего или иного использования, не связанного с предпринимательской деятельностью.

Договор розничной купли-продажи является публичным договором (статья 426).

К отношениям по договору розничной купли-продажи с участием покупателя-гражданина, не урегулированным настоящим Кодексом, применяются законы о защите прав потребителей и иные правовые акты, принятые в соответствии с ними.

Как разъяснил Роспотребнадзор в информации "О правовых аспектах отказа потребителям в допуске на торговые объекты без средств индивидуальной защиты (масок) в случае введения режима их обязательного использования" в настоящее время в ситуации, обусловленной необходимостью всемерного снижения рисков распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, большое практическое значение имеет системное и комплексное проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по недопущению распространения COVID-2019, в числе которых и такая важная профилактическая мера как ношение гражданами масок в качестве средства защиты "барьерного" типа.

Учитывая данный фактор, на уровне высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, исходя из сложившейся на их территории эпидемиологической ситуации, в числе вводимых ограничительных мер предусматривается обязательное ношение масок в общественных местах (в частности, при посещении торговых объектов, в общественном транспорте и т.п.).

Поэтому, при наличии принятого в установленном порядке нормативного правового акта, возлагающего на физических лиц обязанность ношения маски в определенных местах, подобное требование становится императивным предписанием, подразумевающим как его безусловное соблюдение всеми теми лицами, кому оно адресовано, так и возможность привлечения виновных в его несоблюдении лиц к соответствующему виду ответственности.

Соответственно в том случае, когда введен так называемый "масочный режим", любое появление физического лица в общественном месте без маски будет иметь признаки противоправного деяния (действия), направленного на создание угрозы не только собственной безопасности, жизни и здоровью, но и безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Исходя из этого, действия хозяйствующих субъектов, осуществляющих разрешенную торговую деятельность, направленные на ненасильственное воспрепятствование в условиях "масочного режима" гражданам-потребителям в посещении торговых объектов без масок и доступе к товарам с целью их приобретения, не могут и не должны рассматриваться как действия, ущемляющие (нарушающие) права потребителей, поскольку такие действия со стороны хозяйствующих субъектов отвечают принципу разумности поведения участников гражданских правоотношений и не имеют признаков необоснованного уклонения от заключения публичного договора, каковым является договор розничной купли-продажи (по смыслу взаимосвязанных положений статей 10 и 426 Гражданского кодекса Российской Федерации).

При этом граждане, являющиеся одновременно потребителями-участниками отношений, регулируемых нормами законодательства о защите прав потребителей, не выполняющие требования о ношении масок при посещении общественных мест, включая торговые объекты, как элемента введенных в установленном порядке правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, могут быть привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом вышеизложенного, оспариваемые положения не противоречат нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющим правила гражданско-правовых договоров.

Нельзя согласиться и с позицией административного истца о противоречии оспариваемых положений статье 16 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон РФ N 2300-1).

В соответствии с частью 2 статьи 16 Закона РФ N 2300-1 запрещается обусловливать приобретение одних товаров (работ, услуг) обязательным приобретением иных товаров (работ, услуг).

Административный истец полагает, что его право на приобретение товаров поставлено в зависимость от наличия средства индивидуальной защиты, которое необходимо ему приобрести.

Оспариваемые положения не направлены на ограничение прав потребителей и не противоречит статье 16 Закона РФ N 2300-1. Такие действия в условиях масочного режима отвечают принципу разумности поведения участников гражданских правоотношений и имеют своей целью защиту прав, и прежде всего здоровья потребителей.

Как верно указано представителем административного ответчика, административным истцом сопоставляются акты административных предписаний органов государственной власти и нормы гражданского законодательства. Указанные нормативные правовые акты, относящиеся к разным нормам права, имеют разный предмет правового регулирования. Нормы гражданского права регулируют отношения, характеризующиеся равенством сторон, а административные нормы - их неравенством, поскольку одной из сторон выступает орган управления, который выносит властное общеобязательное распоряжение.

В административно-правовых отношениях одна сторона снабжена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй: именно первая сторона принимает властные решения, производит государственный надзор за функционированием другой, имеет право в определенных, предусмотренных законом ситуациях использовать к ней принуждение, в то время как диспозитивные нормы гражданского законодательства регламентируют имущественные правоотношения. Следовательно, оспариваемые региональные нормы и вышеуказанные нормы гражданского законодательства, которым, по мнению административного истца, противоречат оспариваемые нормы права, имеют разный предмет правового регулирования, что не влечет их противоречия или не соответствия актам, имеющим большую юридическую силу.

Административный истец указывает, что оспариваемые положения противоречат части 2 статьи 5, части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 5 Федерального закона N 323-ФЗ государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола, расы, возраста, национальности, языка, наличия заболеваний, состояний, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и от других обстоятельств.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона N 323-ФЗ отказ в оказании медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и взимание платы за ее оказание медицинской организацией, участвующей в реализации этой программы, и медицинскими работниками такой медицинской организации не допускаются.

Как указывалось выше, для предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с угрозой распространения на территории Новосибирской области коронавирусной инфекции (COVID-2019) как заболевания, представляющего опасность окружающих, на территории Новосибирской области введен режим повышенной готовности. Масочный режим установлен Губернатором Новосибирской области в целях защиты населения и территории Новосибирской области от угрозы возникновения чрезвычайной ситуации.

Обязанность соблюдения масочного режима, в том числе, на территории медицинских учреждений, не свидетельствует об ограничении прав граждан на охрану здоровья, равно как не влияет на порядок оказания медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и не означает взимание платы за ее оказание. Важность соблюдения необходимых требований, в том числе масочного режима, является важным условием эффективной борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции.

Рассуждения административного истца о целесообразности принятых Губернатором Новосибирской области ограничительных мер не могут быть предметом судебной проверки.

Как разъяснено в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее: суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

По мнению суда, в ходе рассмотрения дела не нашли своего подтверждения и являются необоснованными доводы административного истца относительно несоответствия оспариваемых постановлений правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая то, что оспариваемые в части нормативные правовые акты требованиям действующего законодательства соответствуют, права и законные интересы административного истца не нарушают, административный иск удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Ш. о признании не действующими подпунктов 5, 6 пункта 1 постановления Губернатора Новосибирской области N 43 от 27 марта 2020 г. "О принятии дополнительных мер по защите населения и территории Новосибирской области от чрезвычайной ситуации", пунктов 2, 4 (в части соблюдения гражданами масочного режима) постановления Губернатора Новосибирской области N 48 от 03 марта 2020 г. "Об ограничении доступа людей и транспортных средств" отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Судья

А.Л. Разуваева

Мотивированное решение изготовлено 27 октября 2020 г.