Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 27 июня 2018 г. N ФКС 18/245

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Комиссия, антимонопольный орган)

рассмотрев в порядке, предусмотренном главой 6 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее по тексту - Закон о контрактной системе, Закон N44-ФЗ), Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Приказом ФАС России N 727/14 от 19.11.2014 г. жалобу Регионального общественного объединения общественная организация "СТОПкартель" на действия заказчика - ГКУ ТО "Управление автомобильных дорог", уполномоченного органа - Управление государственных закупок Тюменской области при проведении открытого конкурса N КО-130/18 (реестровый номер закупки в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru 0167200003418003052) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам по регулируемым тарифам,

УСТАНОВИЛА:

В Тюменское УФАС России 21.06.2018 г. (вх.N 4534) в порядке, предусмотренном главой 6 Закона N 44-ФЗ поступила жалоба заявителя на действия заказчика и уполномоченного органа при проведении открытого конкурса N КО-130/18.

Кроме того, жалоба заявителя с аналогичными доводами поступила в ФАС России. В соответствии с письмом ФАС России от 01.03.2012 г. N ИА/6011 указанная жалоба по принадлежности для рассмотрения по существу поступила для рассмотрения в Тюменское УФАС России по месту нахождению заказчика - ГКУ ТО "Управление автомобильных дорог".

Жалоба заявителя признана соответствующей требованиям, предусмотренным ст. 105 Закона о контрактной системе, и принята к рассмотрению. Уведомления о месте и времени рассмотрения настоящей жалобы направлены в адрес уполномоченного органа, заказчика и заявителя.

Как следует из жалобы, конкурсная документация не соответствует требованиям, предусмотренным антимонопольным законодательством, поскольку излишнее укрупнение заказчиком лотов (лот N1 -укрупнены 43 маршрута, по лоту N2- 25 маршрутов) может повлечь ограничение конкуренции ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могли бы принять участие в открытом конкурсе. Кроме того, по мнению заявителя, подобное формирование лотов ставит в преимущественное положение отдельных участников рынка, в частности АО "Тюменское ПАТП", что противоречит требованиям части 1 статьи 17 Федерального Закона N135-ФЗ от 26.07.2006 г. "О защите конкуренции".

Заказчик представил письменные пояснения (исх. N 4793/06 от 27.06.2018 г.) в которых с доводами, изложенными в жалобе заявителя не согласился, факт нарушения Закона о контрактной системе не признает, считает, что конкурсная документация не противоречит требованиям законодательства, проводимая спорная закупка носит открытый характер для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок. В свою очередь, объединение маршрутов в 2 лота не являются действиями, направленными на ограничение конкуренции при определении организации для выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа, поскольку данные действия направлены на выявление перевозчиков, обеспечивающих наилучшие условия исполнения договора, в полном объёме отвечающих квалификационным требованиям, предоставившим транспортные средства, в наибольшей степени соответствующие техническим требованиям к транспортным средствам. Обязательного разделения маршрутов на те или иные виды и категории, отличающиеся друг от друга технологически или функционально (что препятствовало бы их включению в один лот), нормативно не установлено.

Представитель уполномоченного органа поддержал позицию заказчика, представил письменные возражения и документы по проведению рассматриваемого конкурса (письмо вх.4738 от 27.06.2018 г.).

Исследовав материалы дела, заслушав представителей уполномоченного органа, заказчика, исследовав и оценив в совокупности представленные документы, Комиссия по результатам проведенной проверки по жалобе заявителя приходит к следующим выводам.

В силу статьи 8 Закона о контрактной системе - контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Также статьей 17 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно части 2 статьи 24 Закона о контрактной системе конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Как следует из части 2 статьи 48 Закона о контрактной системе заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона.

Частью 1 статьи 48 Закона контрактной системе установлено понятие открытого конкурса, под которым понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать: наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Положениями статьи 33 Закона о контрактной системе установлено безусловное право заказчика на формирование лота. Однако законодателем установлены ограничения такого безусловного права заказчика в виде невозможности включения в состав одного лота функционально и технологически не связанных между собой товаров (работ, услуг), а также установления требований к товарам (работам, услугам) и/или требований к условиям исполнения обязательств по контракту, влекущих ограничение числа участников закупки.

Соответственно, вопрос о том, привело ли укрупнение лота к ограничению количества участников, должен разрешаться в каждом конкретном случае и зависит от фактических обстоятельств организации и проведения торгов, нужд государственного или муниципального заказчика, публичных интересов.

Как усматривается из материалов дела, Управление государственных закупок Тюменской области, являясь уполномоченным органом, выступило организатором проведения открытого конкурса N КО-130/18 на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам по регулируемым тарифам в интересах государственного заказчика - ГКУ ТО "УАД".

Информация об открытом конкурсе (с конкурсной документацией) 20.06.2018 г. была размещена на официальном общероссийском сайте размещения заказов в сети Интернет: http://zakupki.gov.ru, с реестровым номером закупки 0167200003418003052.

Как следует из извещения и конкурсной документации, закупка состоит из двух лотов, по лоту N 1: начальная (максимальная) цена контракта 244 626 670,00 рублей, по лоту N 2: 241 214 604,35 рублей. Каждый лот предполагает выполнение работ связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа по определенным межмуниципальным маршрутам, установленным в техническом задании.

Как уже было указано выше, заявитель жалобы полагает, что необоснованное укрупнение лотов по спорному конкурсу может привести к созданию преимуществ для участия в конкурсе крупным перевозчикам, и лишению возможности подачи заявок на участие мелким перевозчикам, не способных освоить крупные лоты и не имеющих достаточное количество подвижного состава и иных ресурсов.

Как следует из пояснений заказчика, в соответствии с п.2.2. Постановления Правительства Тюменской области от 24.12.2007 г. N 319-п "Об утверждении Порядка формирования сети межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок Тюменской области" формирование маршрутной сети Тюменской области осуществляется с учетом сложившейся маршрутной сети, комплексных программ (планов) развития пассажирского транспорта области, анализа сложившихся и предполагаемых (прогнозируемых0 пассажиропотоков, а также с учетом обращений органов местного самоуправления муниципальных образований области, жителей области и перевозчиков.

Заказчик понимая, что формирование маршрутов по Тюменскому муниципальному району в один лот влечет за собой большую, в том числе финансовую нагрузку на участников закупки, разбил на два лота, считая, что в этом случае не произойдет критических изменений на качество обслуживания и бесперебойное сообщение на пригородных маршрутах Тюменского района.

Объединение маршрутов в лоты, указанные в Приложении N1 к конкурсной документации обусловлено различным пассажиропотоком и осуществлено в целях обеспечения бесперебойного, безопасного равномерного функционирования системы пассажирских перевозок по всем межмуниципальным направлениям.

Поэтому, с точки зрения оптимизации процесса перевозки наиболее правильным решением является не разделять на один маршрут один лот, а включить в 1 лот оптимально необходимое количество маршрутов. При этом, целесообразно рассматривать пригородную маршрутную сеть как единое целое, поскольку только при включении всех направлений, возможно оптимальное и бесперебойное сообщение по следующим признакам:

- оптимизация по географическому принципу, когда произошла поломка транспортного средства на линии, при наличии одного перевозчика возможна подсадка пассажиров в другое транспортное средство этого же перевозчика двигающегося по этому же направлению, но по другому маршруту, без взимания дополнительных средств с пассажиров и не отправлять резервное транспортное средство;

- оптимизация работы перевозчика, когда у него имеются несколько маршрутов, возможно использование транспортного средства в разрывах между рейсами на других маршрутах, тем самым эффективно использовать подвижной состав и время работы водителей. В данном варианте меньше расходов на операционную деятельность, больше вероятность оптимального расхода денежных средств предприятия, появляется возможность обновления парка транспортных средств, своевременного проведения технического обслуживания и ремонта, привлечение более квалифицированных кадров, тем самым повысить качество и безопасность регулярных перевозок.

- оптимизация бесперебойности и безопасности перевозок, в том числе при изменении дорожно-климатических условий, при срыве рейса совмещение маршрута и подбор пассажиров, возможен только при наличии одного перевозчика по направлению.

Объединение маршрутов, составляющих предмет проводимого конкурса в 2 лота не являются действиями, направленными на ограничение конкуренции при определении организации для выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа, на котором предоставляются меры социальной поддержки, поскольку данные действия направлены на выявление перевозчиков, обеспечивающих наилучшие условия исполнения договора, в полном объёме отвечающих квалификационным требованиям, предоставившим транспортные средства, в наибольшей степени соответствующие техническим требованиям к транспортным средствам.

В силу ч.9 статьи 105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность

В свою очередь, заявитель не обосновал соответствующими доказательствами наличие непреодолимых препятствий в возможности участия в названном открытом конкурсе конкретных хозяйствующих субъектов на рынке пассажирских перевозок, при этом утверждение заявителя о том, что избранный заказчиком способ формированиея лотов ставит в преимущественное положение АО "Тюменское ПАТП" по сравнению с иными участниками, ничем не подтверждено.

При этом, исходя из пояснений заказчика, указанное автопредприятие ранее не участвовало в регулярных перевозках на пригородных маршрутах, составляющих предмет настоящего контракта, в силу того, что осуществляет перевозки на городских маршрутах.

Таким образом, доказательства, свидетельствующие о том, что содержащиеся в конкурсной документации требования, могут повлечь за собой ограничение количества участников закупки, заявителем в материалы дела не представлены и его доводы ничем объективно не подтверждены.

В соответствии с ч.1 статьи 105 Закона о контрактной системе любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц имеют право обжаловать в установленном порядке действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, аукционной комиссии, если такие действия нарушают права и законные интересы участника закупки.

В этой связи, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении жалоб, входят как проверка соответствия оспариваемых действий законодательству о контрактной системе, так и установление факта нарушения оспариваемым действием прав и законных интересов участника закупки, обратившегося с соответствующей жалобой в контрольный орган.

Соответственно, заявитель, являясь специальным субъектом обжалования в контексте положений статьи 105 Закона о контрактной системе, реализуя свои функции общественного контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, помимо указания на обжалуемые действия субъекта контроля, в том числе, должен указать, в защиту чьих прав и законных интересов он выступает в связи с проведением спорной закупки.

Однако из рассматриваемой жалобы таких обстоятельств не усматривается.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 15 ст. 99, части 8 ст. 106 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Комиссия,

РЕШИЛА:

Признать жалобу Регионального общественного объединения общественная организация "СТОПкартель" на действия заказчика - ГКУ ТО "Управление автомобильных дорог", уполномоченного органа - Управление государственных закупок Тюменской области при проведении открытого конкурса N КО-130/18 (N 0167200003418003052) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам по регулируемым тарифам необоснованной.

В соответствии с ч. 9 ст. 106 Закона о контрактной системе настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.