Раздел 1. Содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами

Раздел 1. Содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами

Причины возникновения сложной ситуации в жилищно-коммунальном комплексе заложены на начальном этапе экономических реформ, когда в ходе становления рыночных отношений и либерализации цен начиная с 1992 года кардинальным образом изменились условия финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

До проведения рыночных преобразований отрасль в основном финансировалась путем централизованного распределения бюджетных средств.

В процессе передачи жилищного фонда и коммунальных объектов от министерств и ведомств в муниципальную собственность обязанность и финансовая ответственность по содержанию жилищно-коммунальной отрасли постепенно смещались в регионы.

На баланс муниципальных образований за последние 10 лет было передано 29 миллионов квадратных метров жилья.

Муниципализация жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры в Кемеровской области проходила на условиях передачи без соответствующего финансового сопровождения и в неудовлетворительном техническом состоянии.

Основным источником финансирования жилищно-коммунального хозяйства стали региональные и местные бюджеты, а также платежи потребителей за предоставленные услуги.

Учитывая высокую социальную значимость стоимости содержания жилья и коммунальных услуг для основной части населения, имеющей низкие доходы в период либерализации цен, уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг для жителей Кемеровской области на начальном этапе реформирования практически не менялся. Отрасль становилась все более зависимой от платежей промышленных предприятий и бюджетных дотаций.

Существующий механизм перекрестного субсидирования, проводимая органами местного самоуправления муниципальных образований политика тарифного регулирования и установления экономически необоснованных тарифов стали иметь крайне несбалансированный характер.

В результате хронические неплатежи предприятиям жилищно-коммунального комплекса и неисполнение бюджетных обязательств по компенсации реальных расходов на производство жилищно-коммунальных услуг стали основной причиной возросшего износа основных фондов и снижения надежности функционирования систем жизнеобеспечения в целом.

1.1. Состояние основных фондов

Техническое состояние жилищного фонда и объектов коммунального назначения сегодня можно охарактеризовать как тревожное.

Износ инженерных коммуникаций и технологического оборудования составляет в среднем более 60 процентов, почти треть основных фондов отслужили свой срок.

Проведения модернизации оборудования требуют более 700 отопительных котельных, подлежат замене 589,4 км тепловых и 1104,5 км водопроводных сетей.

Перерасход топлива на данном оборудовании из-за неотлаженного процесса горения и плохой водоподготовки составляет 10 - 15 процентов. КПД таких котельных колеблется в пределах 20 - 40 процентов.

Таким образом, из-за нехватки на предприятиях собственных средств на проведение плановых ремонтов, а также регулярного недофинансирования из бюджетов процесс обновления и модернизации основных фондов отстает от процесса старения в 2,5 раза.

3,2 миллиона квадратных метров жилья является ветхим, что составляет 6 процентов от всего жилищного фонда Кемеровской области. Техническое состояние внутридомового оборудования, газового, лифтового и электросетевого хозяйств соответствует степени износа жилищного фонда.

В структуре расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства практически на всех территориях Кемеровской области удельный вес капитального ремонта составляет до 1 процента при нормативной потребности 5 процентов.

Такое техническое состояние жилищного фонда и объектов коммунального назначения в городах и районах Кемеровской области не позволяет предприятиям жилищно-коммунальной отрасли производить и предоставлять потребителям услуги в полном объеме и нормативного качества.

1.2. Финансовое состояние

Финансовое состояние предприятий жилищно-коммунального хозяйства не позволяет проводить плановые и капитальные ремонты, осуществлять обновление и модернизацию основных фондов в необходимом объеме.

Сумма дебиторской и кредиторской задолженностей составляет соответственно 4,7 и 6,8 миллиарда рублей.

Рост кредиторской задолженности пришелся на 2001 год, когда предприятия - поставщики топливно-энергетических ресурсов, в том числе и электроэнергии, ужесточили условия поставки, одновременно повысив тарифы на 35 - 40 процентов.

Резкий рост кредиторской задолженности, в удельном весе которой наибольший объем составляют налоговые отчисления в бюджеты всех уровней и расчеты за потребленные энергоресурсы, поставил большинство предприятий жилищно-коммунального хозяйства на грань банкротства.

Положение усугубляет недофинансирование по предоставленным льготам и субсидиям. За период с 1998 по 2004 год это составило 1,8 миллиарда рублей, отнесенных на убытки по основным видам деятельности.

Общая сумма убытков предприятий жилищно-коммунального комплекса (в части предоставления услуг населению) в связи с неоплатой потребленных услуг и неисполнением бюджетных обязательств составляет за период с 2000 по 2004 год 5,5 млрд. рублей, в том числе:

в 2000 году - 1,1 млрд. рублей;

в 2001 году - 1,2 млрд. рублей;

в 2002 году - 1,4 млрд. рублей;

в 2003 году - 1,2 млрд. рублей;

в 2004 году - 0,6 млрд. рублей.

Таким образом, реальным выходом из создавшейся ситуации должны стать меры по изменению организационно-правовых форм предприятий с передачей имущества в пользование на условиях аренды или концессии.

Вследствие высокого износа основных фондов, несоответствия действующих тарифов фактическим затратам на производство услуг и целого ряда других причин жилищно-коммунальное хозяйство является планово-убыточным и инвестиционно непривлекательным.

1.3. Ценообразование и тарифное регулирование

Основу финансово-хозяйственной деятельности предприятий жилищно-коммунального комплекса составляет тарифно-ценовое регулирование.

Анализ действующих тарифов на жилищно-коммунальные услуги показал, что разница между экономически обоснованными затратами и утвержденными тарифами колеблется в пределах от 10 до 40 процентов.

При утверждении уровня оплаты и тарифов на содержание жилья и коммунальные услуги для населения органы местного самоуправления не всегда руководствуются экономическими обоснованиями затрат на производство услуг.

Кроме того, перераспределение нагрузки на промышленные предприятия с помощью перекрестного субсидирования привело к увеличению себестоимости продукции промышленных предприятий, неплатежам с их стороны и не решило проблемы возмещения затрат на производство жилищно-коммунальных услуг.

Именно поэтому актуальным сегодня является вопрос упорядочения системы тарифного регулирования и механизма реализации экономически обоснованной тарифно-ценовой политики в жилищно-коммунальной сфере.

Существующий порядок тарифного регулирования на жилищно-коммунальные услуги не сопровождается адекватной системой контроля над уровнем производственных издержек и не отражает объективных потребностей в финансовых ресурсах.

Одна из главных задач совершенствования механизма ценообразования и тарифного регулирования должна состоять в обеспечении рентабельной деятельности предприятий, повышении инвестиционной привлекательности и формировании финансовой основы жилищно-коммунальной отрасли, достаточной для обновления основных фондов.

1.4. Кадровая политика

Сложное финансово-экономическое положение предприятий жилищно-коммунального хозяйства и тяжелые условия труда наряду с низким уровнем оплаты стали причиной оттока высококвалифицированных специалистов.

Система подготовки кадров в жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области существует около 60 лет, и в 1986 году объем обучения достигал 18 тысяч человек в год.

В период перестройки многие ведомственные образовательные центры прекратили свое существование.

Непрестижность отдельных профессий, невысокая заработная плата, отсутствие других экономических стимулов - все это характеризует прямую зависимость: кадры - технологические процессы - аварии.

1.5. Основные выводы из анализа исходного состояния

Задачи, которые были возложены в процессе реформирования жилищно-коммунального комплекса на органы местного самоуправления по созданию устойчивого баланса интересов между управлением жилищным фондом, хозяйственной деятельностью жилищно-коммунального комплекса и социальной защитой населения, оказались для большинства муниципальных образований непосильными.

Сформировать полноценный взаимоувязанный механизм на уровне органов местного самоуправления, сочетающий в себе устойчивую систему планирования затрат, управления имуществом и инженерной инфраструктурой, контроля за финансовыми потоками, не удалось.

С одной стороны, это выражено в неэффективном управлении муниципальной собственностью, с другой стороны, - несбалансированным бюджетом и неэффективной системой тарифного регулирования.

Пренебрежение законами рыночной экономики стало причиной хронических неплатежей, привело к искусственному занижению реальной стоимости основных фондов и налогооблагаемой базы, к отсутствию контроля и регулирования амортизационных отчислений, порядка их начислений и целевого использования.

Привлечение финансовых ресурсов и инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство Кемеровской области должно происходить на коммерческой основе в сопровождении соответствующих гарантий, при создании благоприятных условий для развития конкуренции в сфере производства услуг, передачи функций управления жилищным фондом частным предпринимателям и объединениям собственников жилья.

Передовой опыт отдельных регионов Российской Федерации и дальнего зарубежья в этом направлении уже показал высокую экономическую эффективность преобразований с одновременным повышением качества обслуживания, снижения себестоимости производства услуг, сокращения издержек и непроизводительных затрат.

Для обеспечения перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса необходимо использование программно-целевого метода.

1.5.1. Экономическая модель реформы жилищно-коммунального комплекса

Мероприятия Программы в сочетании с мерами по развитию институтов жилищного финансирования и обеспечению модернизации инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса направлены на переход к новой экономической модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса Кемеровской области.

Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает изменение системы текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

В рамках системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы).

Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг - граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которые станут прозрачными и адресными.

Решение проблемы финансового оздоровления и повышения эффективности производственно-хозяйственной деятельности жилищно-коммунального комплекса Кемеровской области является основной предпосылкой и первоочередной задачей при формировании новых экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение следующих основных задач:

инвентаризация, реструктуризация и частичное списание просроченной задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса, а также предотвращение дальнейшего аккумулирования задолженности;

ликвидация убыточности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности текущего финансирования на возмещение затрат по содержанию жилищного фонда и предоставлению коммунальных услуг населению и учреждениям бюджетной сферы;

создание и повышение действенной инвестиционной привлекательности предприятий жилищно-коммунального хозяйства с целью привлечения внебюджетного финансирования и повышения эффективности работы предприятий на основе модернизации технологических процессов.

Функции бюджетного финансирования будут состоять в поддержании стабильного уровня выплат по субсидиям, что обеспечит жилищно-коммунальной отрасли гарантированное финансирование, а инвесторам - гарантированный возврат капитала, вложенного в модернизацию и развитие изношенного коммунального хозяйства.

Формирование системы тарифного регулирования должно рассматриваться как средство для достижения поставленных собственником имущества или поставщиком услуги целей, то есть тарифы должны обеспечивать предприятиям необходимый для реализации производственных и инвестиционных программ объем финансовых потребностей.

Необходимо, чтобы система ценообразования и тарифного регулирования соответствовала следующим принципам:

полное возмещение затрат всем участникам процесса оказания жилищно-коммунальных услуг;

оптимизация интересов всех сторон;

последовательность и прогнозируемость изменения тарифов;

публичность и открытость;

систематический мониторинг процесса формирования и утверждения тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Введение государственного контроля, системы профессиональной экспертизы действующих тарифов и фактических затрат на производство жилищно-коммунальных услуг, упорядочение механизма и регламента тарифного регулирования обеспечат реальной расчетной базой процесс формирования бюджета и межбюджетных отношений.

Одним из важных направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства Кемеровской области становится комплекс экономических и организационно-технических мероприятий, направленных на снижение себестоимости услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства за счет снижения затрат при производстве, передаче и потреблении энергоресурсов.

Экономической основой этого процесса является энерго- и ресурсосбережение. Работы по энергосбережению основываются на значительном потенциале возможной экономии энергоресурсов и воды.

Для целенаправленной работы по экономии энергоресурсов в муниципальных образованиях Кемеровской области разрабатываются программы энерго- и ресурсосбережения, содержащие перечень конкретных мероприятий по внедрению энергосберегающих технологий и устройств:

проведение приборного теплоаудита;

оснащение приборами учета тепловой энергии, горячей воды;

внедрение приборов автоматического регулирования, установка блочных автоматизированных тепловых узлов;

модернизация тепловых источников;

утепление ограждающих конструкций жилых зданий;

применение эффективной теплоизоляции для тепловых сетей;

приборный учет и регулирование в системах электроснабжения;

создание информационно-измерительного комплекса учета и регулирования теплоэнергетических ресурсов.

Привлечение необходимых ресурсов на развитие инфраструктуры из внебюджетных источников становится проблематичным до тех пор, пока доходы предприятий коммунального назначения не будут достаточными для покрытия текущих расходов и выплаты кредитных займов с процентами, поэтому упорядочение тарифного регулирования с целью достижения полного возмещения затрат на производство услуг является ключевым моментом.

Наиболее перспективными направлениями для привлечения инвестиций являются:

модернизация технологических процессов (инвестиции в конкретные предприятия);

производство и внедрение оборудования для обеспечения контроля и предотвращения негативного воздействия на окружающую среду (инвестиции в проекты, создание новых или развитие действующих предприятий);

развитие природоохранной инфраструктуры (утилизация бытовых отходов, сокращение вредных выбросов);

развитие консалтинговых и инжиниринговых услуг (инвестиции в консультационные и инжиниринговые фирмы);

страховой бизнес (страхование муниципальной собственности, страхование имущества и рисков на случай возникновения аварийных ситуаций).

Наиболее неразвитый рынок - это рынок страховых услуг. Страховые риски при эксплуатации жилищного фонда, объектов жизнеобеспечения и инженерных коммуникаций являются наиболее перспективным источником финансирования мероприятий по ликвидации последствий аварийных и чрезвычайных ситуаций, воспроизводству не только самого жилищного фонда, но и объектов инженерной инфраструктуры.

Основными направлениями реформирования жилищно-коммунального хозяйства Кемеровской области являются развитие конкурентных, договорных взаимоотношений в сфере управления и обслуживание жилого фонда.

Сегодня существует система договоров между юридическими лицами, но без какого-либо участия объекта потребления услуг (жилого дома). Средства, собираемые с населения за оказанные услуги, поступают на счет управляющей организации или счета подрядных организаций без учета работ по технической эксплуатации, энергосбережению в конкретном доме и средств, собранных в этом доме.

Необходимо реализовать контроль за потреблением и возможность регулирования, то есть изменения объемов потребления в каждом отдельном жилом многоквартирном доме, в связи с платежами граждан этого дома.

С 1993 года в дополнение к существующей системе социальных гарантий в виде предоставления населению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг введен порядок предоставления малоимущим слоям населения субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

Сегодня система социальной поддержки населения при оплате жилья и коммунальных услуг имеет безналичный характер.

Для усиления социальной справедливости и более рационального использования бюджетных средств, направляемых на предоставление субсидий,

установлен единый подход к расчету субсидий гражданам с низкими доходами, основываясь на предельно допустимом и дифференцированном уровне платежей в совокупном доходе семьи. Это обеспечит доступ к субсидиям значительной части населения с низким и средним уровнями доходов.

Для обеспечения социальной защиты граждан уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг в Кемеровской области установлен в размере 80 процентов (федеральный - 100 процентов). Кроме того, для защиты граждан с низкими и даже средними доходами при росте тарифов на жилищно-коммунальные услуги предусмотрен дифференцированный подход при предоставлении субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг: в зависимости от дохода семьи определены 5 категорий граждан, имеющих право на получение субсидий (от менее 1 до 2 прожиточных минимумов).

Еще одно важное решение принято в Кемеровской области: с 1 января 2005 года одиноко проживающие неработающие пенсионеры и инвалиды I и II групп, семьи, состоящие из неработающих пенсионеров и инвалидов I и II групп, а также семьи неработающих пенсионеров и инвалидов I и II групп, имеющих на иждивении несовершеннолетних детей, получают субсидии на дополнительные 20 квадратных метров сверх социальной нормы площади жилья.

Для упрощения порядка оформления социальной помощи в виде льгот и субсидий предоставление данной помощи передано органам социальной защиты населения муниципальных образований области. Конкретные мероприятия по предоставлению адресной социальной помощи населению разрабатываются и осуществляются на муниципальном уровне. При этом до минимума сокращено количество необходимых документов, представляемых гражданами для начисления субсидий.

Главная цель проводимых мероприятий - снижение всех трудозатрат на проведение расчетов за услуги жилищно-коммунального хозяйства при повышении качества обслуживания, упрощение процедуры определения платежеспособности населения при повышении ее достоверности (с сохранением заявительного порядка).

Это должно быть достигнуто не только внедрением новой информационной технологии, но и введением персонифицированных социальных счетов и адресных субсидий. Для успешного реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Кемеровской области необходимо иметь соответственно подготовленные кадры, понимающие задачи и цели реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращение дотирования граждан с высоким уровнем доходов и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов.

Таким образом, при реализации Программы предстоит осуществить ряд неотложных и последовательных мероприятий при соответствующем нормативно-правовом обеспечении, которые должны:

упорядочить тарифное регулирование и ценообразование;

осуществить финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

осуществить модернизацию и обновление основных фондов жилищно-коммунального хозяйства;

повысить уровень ответственности органов местного самоуправления в эффективном управлении муниципальным имуществом;

обеспечить социальную защищенность малоимущих слоев населения Кемеровской области.