Распоряжение Коллегии Администрации Кемеровской области от 6 мая 2006 г. N 516-р "О Концепции реформирования системы управления общественными финансами в Кемеровской области в 2006-2008 годах"

В целях совершенствования бюджетной политики, создания условий и предпосылок для реформирования системы управления общественными финансами в Кемеровской области:

1. Одобрить Концепцию реформирования системы управления общественными финансами в Кемеровской области.

2. Рекомендовать руководителям органов государственной власти Кемеровской области, структурных подразделений Администрации Кемеровской области, органов местного самоуправления при принятии управленческих решений руководствоваться положениями Концепции.

3. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на начальника главного финансового управления Кемеровской области - заместителя Губернатора Кемеровской области А.Ю. Микельсона.

4. Распоряжение вступает в силу с момента подписания.

Губернатор

Кемеровской области

А. Тулеев

Концепция
реформирования системы управления общественными финансами в Кемеровской области

I. Основные положения и цель Концепции

Настоящая Концепция реформирования системы управления общественными финансами Кемеровской области (далее - Концепция), разработанная на основании и в развитие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, направлена на формирование приоритетов в вопросах налоговой и бюджетной политики на территории Кемеровской области, повышение эффективности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Кемеровской области в условиях проводимой административной реформы в Кемеровской области в 2006-2008 годах.

Целью предусмотренных настоящей Концепцией преобразований и разрабатываемых в ее развитие документов является создание условий и предпосылок для внедрения в практику наиболее прогрессивной и профессиональной управленческой культуры, направленной на максимально эффективное управление финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Новый качественный уровень управления региональными и муниципальными финансами в совокупности с прогнозируемыми и стабильными принципами государственной налоговой политики - одно из важнейших условий эффективной работы государственного и муниципального сектора управления по улучшению социально-экономического положения населения, повышению качества социальной инфраструктуры и инвестиционной привлекательности Кемеровской области.

Отсутствие у органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления ориентиров, которые позволили бы повысить эффективность управления финансами, становится одним из препятствий в совершенствовании применяемых методов управления. Направления преобразований, обозначенные в настоящей Концепции и нормативные правовые акты Кемеровской области, разработанные в их развитие, планируется использовать в качестве таковых.

Главная цель Концепции - способствовать совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами посредством информирования органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления о системе разработанных и утвержденных Коллегией Администрации Кемеровской области ориентиров (система взаимосвязанных положений), которые могут быть использованы для повышения эффективности управления общественными финансами.

II. Понятия, используемые в настоящей Концепции

"общественные финансы Кемеровской области" - бюджетные средства органов государственной власти Кемеровской области, органов местного самоуправления, государственных, муниципальных учреждений и иных организаций, непосредственно предоставляющих бюджетные услуги, направленные на производство общественных услуг.

"перспективный финансовый план" (ПФП) - документ, который составляется на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу в соответствии с прогнозом социально-экономического развития области на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу, иными документами и материалами, определяющими бюджетный процесс на среднесрочную перспективу;

"очередной финансовый год" - год, следующий за текущим годом, на который осуществляется разработка проекта областного бюджета;

"бюджетирование, ориентированное на результат" (БОР) - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям, между субъектами бюджетного планирования и реализуемыми ими региональными целевыми программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг);

"доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования" (ДРОНд) - документ, разрабатываемый в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов";

"реестр расходных обязательств Кемеровской области" - свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти Кемеровской области, органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета субъекта бюджетного планирования;

"субъекты бюджетного планирования" - главные распорядители, утвержденные законом Кемеровской области, главные распорядители, утвержденные муниципальным правовым актом, распорядители, получатели, которые не находятся в ведении главных распорядителей, и распорядители, прямые получатели средств областного бюджета.

III. Предпосылки принятия Концепции

Положенные в основу бюджетной системы Российской Федерации принципы бюджетного федерализма предполагают определенный уровень финансовой автономии региональных и местных органов власти. В соответствии с действующим бюджетным законодательством многие аспекты управления региональными и муниципальными финансами находятся в компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако основные тенденции в реформировании системы управления обозначены и зафиксированы в ряде положений федеральных нормативных актов.

В 1990-х - начале 2000-х годов в сфере общественных финансов Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были зафиксированы нормы о внедрении элементов среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Осуществляется комплекс мероприятий по формализации системы финансовой поддержки регионов и межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.

В Кемеровской области одним из ключевых, в данном направлении, стал Закон от 24 ноября 2005 года N 134-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Кемеровской области". Указанный Закон является не только основой для формирования межбюджетных отношений на территории Кемеровской области, но и создает реальные условия для повышения эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, городских и сельских поселений Кемеровской области при осуществлении процедуры формирования и утверждения соответствующих бюджетов.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время отсутствуют либо являются недостаточно проработанными нормы о реальном механизме применения всего спектра передовых методов управления государственными и муниципальными финансами.

Сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и стимулы повышения эффективности управления финансами и переориентации деятельности распорядителей бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Кроме того, за прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Вместе с тем, по мере развития качества финансовых взаимоотношений в Кемеровской области между органами власти всех уровней, внедрение проводимой административной реформы в 2006-2008 годах и реформирование системы управления общественными финансами Кемеровской области, требует принятия мер по ее реализации на региональном и местном уровнях.

Принятие Концепции предполагает комплексный подход в направлении совершенствования управления общественными финансами в Кемеровской области. Реализация отдельно взятых положений без последовательного их внедрения может не привести к должному результату. Положения Концепции взаимосвязаны, их реализация требует дальнейшей проработки и уточнения с учетом специфики каждого отдельно взятого органа государственной власти Кемеровской области, муниципального образования, путем разработки отдельных нормативных правовых актов.

Применение основных положений Концепции должно осуществляться, как правило, на добровольных началах. Однако, содержащиеся в ней положения - не просто формальные декларации, предполагающие формальное же исполнение, они обеспечивают успех лишь при условии тщательно спланированного и реализуемого внедрения. На основе Концепции необходима выработка индивидуального подхода к подготовке нормативно-правовых актов, призванных регламентировать конкретные направления повышения качества управления общественными финансами Кемеровской области. Положительный результат во многом зависит от максимально точно спланированного внедрения новых методов управления в условиях конкретного исполнительного органа государственной власти Кемеровской области, муниципального образования. Отсюда понятно, что принудительный механизм их применения не может быть эффективным подходом к ее распространению.

IV. Основные направления реформирования системы управления общественными
финансами в Кемеровской области

В целях реализации настоящей Концепции выделяются три основных направления реформирования системы управления общественными финансами:

1. Повышение качества управления бюджетными доходами.

2. Повышение качества управления бюджетными расходами.

3. Повышение качества управления долгом.

Каждое из указанных направлений может подразделяться на самостоятельные направления, перечень которых не может считаться ни закрытым, ни исчерпывающим. Тем более, основные направления, рассматриваемые в данной Концепции, не могут отменять уже существующие направления по повышению эффективности системы управления финансами, как, например, внедрение и совершенствование передовых технологий проведения закупок для государственных и муниципальных нужд либо оптимизация, в ее существующем варианте, структуры сети бюджетных учреждений.

1. Повышение качества управления бюджетными доходами

В основу системы управления доходами должен быть заложен принцип стабильности налогообложения, налоговой нагрузки в среднесрочной перспективе и развитие доходных источников.

Управление доходами тесно связано с бюджетным прогнозированием и планированием, на этапе которого устанавливается оценка ожидаемых доходов.

Управление доходами увязано и с управлением долгом. Изменение в потоке доходов приводят к корректировке в займах и обслуживании долга. Поступление бюджетных доходов регистрируется, учитывается и направляется на исполнение казначейством, поэтому управление доходами тесно связано с исполнением бюджета.

Политика управления доходами является частью региональной финансовой политики и затрагивает вопросы управления налоговыми доходами и сборами, межбюджетными трансфертами, доходами от оказания государственных и муниципальных услуг и других доходов региональных организаций.

Основная цель управления доходами - стабильное финансирование региональных и муниципальных обязательств при умеренном уровне налоговых изъятий.

При управлении доходами бюджетов основной акцент помимо фискальной функции должен быть сделан на недопущение препятствий экономическому развитию Кемеровской области или муниципального образования в результате неэффективного налогового администрирования.

Принципы повышения качества управления бюджетными доходами должны формироваться исходя из экономической сущности доходов бюджетов, на основе нормативно - правовой базы формирования и регулирования отдельных видов доходов бюджетов (налоговых доходов, доходов от государственной и муниципальной собственности и безвозмездных поступлений). При этом применительно к каждому объекту управления (виду доходов) должна быть определена цель, которую преследует Кемеровская область и достижению которой служит объект. При этом необходимо учитывать специфику разных типов доходов.

Принципы бюджетирования ориентированного на результат и "монетизации" льгот, также должны найти свое применение и в управлении бюджетными доходами.

Кроме того, в рамках проведения административной реформы в Кемеровской области в 2006-2008 годах необходимо разработать систему индикаторов для оценки эффективности управления общественными финансами. Здесь нужно учитывать и расширение налогооблагаемой базы за счет всех возможных источников (увеличения числа плательщиков, объектов налогового учета, отмены льгот и т.д.) и эффективность администрирования доходов, а также замену налоговых льгот адресной помощью (в том числе государственными и муниципальными инвестициями, государственной поддержкой на уплату части процентов по банковским кредитам, социальными выплатами физическим лицам и т.д.).

Управление налоговыми доходами

Разграничение налоговых полномочий между органами государственной власти Кемеровской области и органами местного самоуправления традиционно будет осуществляться по следующим основным элементам: установление и введение налога, определение объекта налогообложения, категории налогоплательщиков, налоговой базы, порядка исчисления налогов и налогового периода, установление налоговой ставки, установление налоговых льгот (освобождений), распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня, определение порядка и условий исполнения налогового обязательства и зачисления налоговых доходов в бюджет, администрирование налогов.

Управление неналоговыми доходами

Существенные резервы увеличения объема неналоговых доходов областного и местных бюджетов находятся именно в увеличении роли платежей за оказанные ими услуги. Прогнозирование объемов доходов от оказания государственных и муниципальных услуг основывается, прежде всего, на стратегии повышения их качества.

Реальная оценка качества бюджетных услуг производится на основе разработанной методики оценки качества бюджетных услуг, увязанной не только с оценкой качества услуг населению, но и с эффективностью расходов на оказание услуг, позволяющей применять ее при планировании расходов, а также при разработке и реализации региональных программ развития социальных отраслей.

Кроме того, серьезным источником пополнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Кемеровской области остаются доходы от использования государственной и муниципальной собственности при проведении мероприятий по повышению эффективности управления активами, установлению жесткого контроля со стороны государственных и муниципальных органов за эффективным использованием объектов, находящихся в их собственности.

2. Повышение качества управления бюджетными расходами

Перед бюджетной сферой стоит сложная задача - самореформирование. Учитывая данное обстоятельство, Концепция во многом способствует решению этой задачи, представляя собой систему взаимосвязанных положений, освещающих основные аспекты управления общественными финансами в Кемеровской области в 2006-2008 годах.

1) Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном периоде основных параметров ПФП на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

ПФП формируется одновременно с проектом областного бюджета на очередной финансовый год на основе прогноза социально-экономического развития Кемеровской области на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу, иными документами и материалами, определяющими бюджетный процесс на среднесрочную перспективу.

ПФП не является законодательным актом, носит информационно - рекомендательный характер и служит инструментом управления бюджетными средствами.

ПФП может использоваться в качестве прогнозно-аналитического документа органов государственной власти Кемеровской области.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового документа (ПФП), что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

В целях повышения роли ПФП в бюджетном процессе в Кемеровской области предлагается утвердить актом Коллегии Администрации Кемеровской области Положение о разработке и формировании ПФП на 2007-2009 годы.

2) Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать концепция бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между субъектами бюджетного планирования и реализуемыми ими региональными целевыми программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики Кемеровской области и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Данная модель предполагает также переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим процедура составления и утверждения областного бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации с одновременным существенным расширением полномочий органов исполнительной власти Кемеровской области при исполнении областного бюджета.

В связи с чем, бюджетирование, ориентированное на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования предполагается осуществить по следующим направлениям:

- формирование докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

- мониторинг и реструктуризация бюджетной сети.

Формирование докладов о результатах о основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Для расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств в Кемеровской области предполагается утвердить актом Коллегии Администрации Кемеровской области Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее - ДРОНД) планируется зафиксировать основные принципы и правила подготовки и предоставления ДРОНДов.

Непосредственной задачей подготовки ДРОНДов является обеспечение информацией, необходимой для составления проектов среднесрочного финансового плана и областного бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств областного бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих органов государственной власти Кемеровской области, которые, в свою очередь должны будут создать систему критериев оценки своей деятельности в рамках административной реформы в Кемеровской области.

Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств

Указанное направление реформирования системы управления общественных финансов уже нашло свое отражение в постановлении Коллегии Администрации Кемеровской области от 12.09.2005 N 85 "Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств Кемеровской области и Порядка предоставления органами местного самоуправления Кемеровской области в главное финансовое управление Кемеровской области реестра расходных обязательств муниципальных образований".

Порядок ведения реестра разработан с целью учета расходных обязательств Кемеровской области и оценки объема средств областного бюджета, необходимых для их исполнения в плановом периоде.

Основной задачей Порядка является установление правил оформления и ведения реестра расходных обязательств Кемеровской области.

Реестр расходных обязательств Кемеровской области используется при разработке перспективного финансового плана Кемеровской области, составлении проекта областного бюджета, определении объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств в плановом периоде.

Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования

Программно - целевые методы бюджетного планирования, обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Программно - целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеряемых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования.

Расширение сферы применения и повышения качества программно - целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

- предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования ДРОНДов;

- совершенствования методики разработки и реализации региональных целевых программ;

- распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ.

При распределении средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

- распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

- учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

- учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы государственной власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом необходимо учитывать возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров.

Мониторинг и реструктуризация бюджетной сети

В ходе реформирования системы управления общественными финансами и административной реформы в Кемеровской области необходимо продолжить инвентаризацию сети получателей бюджетных средств с целью выявления возможных резервов для повышения эффективности их деятельности, параллельно рассматривая целесообразность и обоснованность возможных изменений их статуса в связи с ожидаемыми изменениями действующего бюджетного законодательства.

3. Повышение качества управления долгом

Управление государственным долгом является частью системы управления финансовыми ресурсами Кемеровской области, поскольку государственный долг при непродуманной долговой политике является источником экономических и политических рисков. Это определяет тесную взаимосвязь управления государственным долгом с вопросами экономической безопасности Кемеровской области.

В рамках данной концепции под управлением государственным долгом следует понимать процесс разработки и практической реализации стратегии управления государственными заимствованиями в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизация стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей.

Основными целями управления государственным долгом Кемеровской области являются:

- определение потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга и государственных заимствований, способных обеспечить решение важных задач развития области и не допустить неконтролируемого роста долга и увеличения рисков исполнения долговых обязательств Кемеровской области

- снижение влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Кемеровской области на финансирование иных статей расходов областного бюджета;

- недопущение единовременного отвлечения значительного объема средств областного бюджета на погашение и обслуживание государственного долга Кемеровской области.

Исходя из вышеперечисленного, совершенствование управления государственным внутренним долгом Кемеровской области включает три взаимосвязанных направления деятельности:

1) Бюджетная политика в части планирования объема и структуры государственного долга Кемеровской области:

- планирование кассовых разрывов и источников их покрытия на этапе бюджетного планирования;

- планирование предоставляемых гарантий на этапе бюджетного планирования на основе потребности и приоритетов в предоставлении гарантий.

- объема погашаемого государственного долга на очередной финансовый год, исходя из величины кассового разрыва, планируемой величины предоставляемых государственных гарантий и с учетом ограничений, перечисленных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, определяется сумма и структура заимствований и формируется программа государственных заимствований Кемеровской области.

2) Осуществление заимствований и проведение операций с государственным долгом, направленных на оптимизацию его структуры и сокращение расходов на обслуживание.

- привлечение прямых обязательств в пределах программы заимствований, с учетом условий на рынке заимствований, требований к риску, срочности и стоимости обязательств, сформированных на этапе планирования обязательств;

- предоставление гарантий, запланированных на этапе бюджетного планирования

- требование обеспечения при предоставлении гарантий;

- в случае опережающего поступления запланированных доходов и/или экономии утвержденного объема бюджетных расходов осуществляется перенос государственных заимствований на более поздние сроки или досрочное погашение долговых обязательств Кемеровской области в целях сокращения расходов областного бюджета на обслуживание долговых обязательств.

3) Организация учета долговых обязательств и операций с государственным долгом.

- централизованное хранение информации обо всех прямых и условных обязательствах и всех операциях с ними

- электронный документооборот

- полная автоматизация процедур подготовки отчетности.