Предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 1 июня 2020 г.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Курской области из Прокуратуры г. Курска поступило заявление "_" об ограничении конкуренции, по мнению заявителя, специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории г. Курска - МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" в силу положений нормативного акта - Постановления Администрации г. Курска от 07.07.2016 N 2308 "Об утверждении Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "Город Курск".

В процессе рассмотрения заявления и анализа указанного нормативного акта Курским УФАС России установлено следующее.

1. В соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "О местном самоуправлении") организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения муниципального образования.

Согласно ч.4,5 ст.16 Федерального закона от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - ФЗ "О погребении_") предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.

В соответствии с ч. 1, ч. 4 ст. 18 ФЗ "О погребении_" общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 25 ФЗ "О погребении_" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 г. N 12027/07 по делу NА33-9227/2006 возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Таким образом, в соответствии с нормами ч.4,5 ст.16, ч.1,4 ст.18, ч.2 ст.25, ФЗ "О погребении_", п.22 ч.1 ст.14 ФЗ "О местном самоуправлении", Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 г. N 12027/07 общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

07.07.2016 г. Администрацией г. Курска в лице Главы Администрации г. Курска "_" было принято Постановление N 2308 "Об утверждении Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "Город Курск" (далее - Порядок).

Пунктом 2.4. Порядка установлено, что выделение земельного участка для захоронения производится специализированной службой в соответствии с волеизъявлением умершего, на основании оформленного заказа в последовательном порядке.

Специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории г. Курска является МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" согласно п. 1.2. Устава МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" (далее - Устав), утвержденному Постановлением Администрации г. Курска от 20.02.2012 г. N 477.

Таким образом, из п. 1.2. Устава и п. 2.4. Порядка следует, что выделение земельного участка для захоронения (места под захоронение) на территории общественных кладбищ г. Курска осуществляет МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска", тогда как в соответствии с ч.4,5 ст.16 ФЗ "О погребении_" предоставление земельного участка для размещения места погребения должно осуществляться органами местного самоуправления.

ФЗ "О погребении_" определяет перечень услуг, оказание которых относится к компетенции специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Так, согласно ч. 1, ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 25 ФЗ "О погребении_" погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Таким образом, действующим законодательством РФ закреплен исчерпывающий перечень функций специализированных служб по вопросам похоронного дела, среди которых отсутствует выделение земельного участка для захоронения.

Согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об унитарных предприятиях" унитарным предприятием признается коммерческая организация.

В соответствии с п. 2.1. Устава МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" (далее - МУП "Спецтрест") является коммерческой организацией.

Согласно ст. 50 ГК РФ коммерческие организации - это организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В соответствии с п. 5 ст. 4 ФЗ "О защите конкуренции" коммерческая организация является хозяйствующим субъектом.

Согласно выписки из ЕГРЮЛ основным видом деятельности МУП "Спецтрест" является организация похорон и представление связанных с ними услуг.

В соответствии с п. 3.2. Устава основными целями создания МУП "Спецтрест" являются погребение умершего, оказание услуг по погребению, оказание ритуальных услуг и т.д.

Таким образом, МУП "Спецтрест" осуществляет предпринимательскую деятельность по оказанию ритуальных услуг, следовательно, согласно ст.4 ФЗ "О защите конкуренции"," является хозяйствующим субъектом.

Учитывая изложенное, Курским УФАС России установлено, что Администрация г. Курска наделила МУП "Спецтрест" полномочиями органа местного самоуправления по выделению земельного участка для захоронения (места под захоронение), тогда как МУП "Спецтрест" является хозяйствующим субъектом.

В соответствии с Письмом ФАС России от 30 сентября 2009 г. N АК/34001 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства" системное толкование норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение), иначе это нивелирует государственные гарантии бесплатного предоставления мест для погребения каждому гражданину.

Частью 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции") запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Таким образом, антимонопольным органом установлено, что п. 2.4. Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "Город Курск", утвержденного 07.07.2016 г. Постановлением Администрации г. Курска N 2308, содержит положения, предусматривающие наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела - МУП "Спецтрест" функциями органа местного самоуправления, что противоречит ч. 3 ст.15 ФЗ "О защите конкуренции".

Аналогичная правовая позиция отражена в Решении Курского областного суда от 17.06.2019 г. по делу N 3а-48/2019. При рассмотрении данного дела Курский Областной суд пришел к выводу, что отвод земельного участка под захоронение на территории общественных кладбищ является полномочием органов местного самоуправления, данные полномочия не могут быть переданы специализированной службе по вопросам похоронного дела, наделение хозяйствующего субъекта - специализированной службы по вопросам похоронного дела функциями органа местного самоуправления является недопустимым в силу норм действующего законодательства.

Аналогичная правовая позиция отражена в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 23.09.2014 N Ф09-6512/14 по делу N А07-838/2014.

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30.05.2016 г. по делу N А79-6409/2015 установлено, что передача хозяйствующему субъекту функции по отводу каждого земельного участка под захоронение действующим законодательством не предусмотрена.

Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 31.05.2012 г. по делу N А13-5947/2011 установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления помимо выделения земельного участка под кладбище относится также и предоставление отдельного участка на территории общественного кладбища.

В соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 18.05.2011 г. N 17206/10 по делу N А76-6041/2010-35-192 возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения действующим законодательством не предусмотрена.

2. В соответствии с п.4 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О местном самоуправлении_" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями.

Пунктом 4.8. ч. 4 Решения Курского городского Собрания от 09.10.2009 г. N 124-4-РС "О Порядке регулирования цен (тарифов) на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями города Курска, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями города Курска" установлено, что цены (тарифы) на работы и услуги, выполняемые (оказываемые) муниципальными предприятиями и учреждениями города Курска, устанавливаются Администрацией города Курска.

Согласно ч. 8 Решения Конституционного Суда РФ от 07.02.2013 г. "Об утверждении Обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с Решением Конституционного Суда обладание органами местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов не означает возможность реализации данных полномочий произвольным образом, поскольку это создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина; регулирование тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями, созданными самими же органами местного самоуправления, предопределяется социально значимыми целями их деятельности и, соответственно, должно осуществляться с учетом необходимости достижения баланса между интересами потребителей данных услуг и обеспечением нормального (бесперебойного) функционирования и развития указанных муниципальных хозяйствующих субъектов, принимая во внимание экономическую обоснованность их доходности и расходов на оказание ими услуг.

Конституционный Суд указал, что закрепление за органами местного самоуправления полномочий по установлению тарифов при решении вопросов местного значения - связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципальных образований - отвечает конституционной природе местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти; что основной целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения, для чего могут создаваться муниципальные предприятия, на услуги которых органами местного самоуправления - во избежание нарушения интересов потребителей данных услуг - самостоятельно устанавливаются экономически обоснованные тарифы.

Таким образом, в соответствии с нормами п.4 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О местном самоуправлении_", п. 4.8. ч. 4 Решения Курского городского Собрания от 09.10.2009 г. N 124-4-РС цены (тарифы) на работы и услуги, выполняемые (оказываемые) муниципальными предприятиями и учреждениями города Курска, должны устанавливаться Администрацией города Курска.

20.02.2012 г. Администрацией г. Курска в лице Главы Администрации г. Курска "_" было принято Постановление N 477 "Об утверждении Устава Муниципального унитарного предприятия "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" в новой редакции" (далее - Устав МУП "Спецтрест").

Пунктом 2.10. ч. 2 Устава МУП "Спецтрест" установлено, что учредитель предоставляет предприятию право самостоятельно устанавливать тарифы и цены на товары, работы, услуги, кроме цен на гарантируемый перечень услуг по погребению, регламентируемый ФЗ "О погребении_".

Таким образом, Курским УФАС России установлено, что Администрация г. Курска наделила МУП "Спецтрест" правом самостоятельно устанавливать тарифы и цены на товары, работы, услуги, тогда как в соответствии с п.4 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О местном самоуправлении_" тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, должны устанавливаться органом местного самоуправления - Администрацией г. Курска.

Согласно ч. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Таким образом, антимонопольным органом установлено, что п. 2.10. ч. 2 Устава МУП "Спецтрест" содержит положения, предусматривающие наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела - МУП "Спецтрест" функциями органа местного самоуправления (самостоятельно устанавливать тарифы и цены на товары, работы, услуги), что противоречит ч. 3 ст.15 ФЗ "О защите конкуренции".

Запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, установленный ч. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", является безусловным.

Курским УФАС России установлено, что п. 2.10. ч. 2 Устава МУП "Спецтрест", п. 2.4. Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "Город Курск" содержат признаки нарушения ч. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" в виде наделения хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 39.1 ФЗ "О защите конкуренции", в случае выявления признаков нарушения ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме об изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В этой связи Курское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

ПРЕДУПРЕЖДАЕТ

Орган местного самоуправления - Администрацию г. Курска о необходимости принятия мер по устранению выявленных нарушений антимонопольного законодательства, в целях прекращения нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.06 г. N135-ФЗ "О защите конкуренции", путем внесения изменений в следующие муниципальные акты, регулирующие оказание ритуальных услуг на территории г. Курска:

- в пункт 2.4. Порядка деятельности общественных кладбищ муниципального образования "Город Курск", утв. Постановлением Администрации г. Курска от 07.07.2016 г. N 2308, исключив полномочия хозяйствующего субъекта - МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" по выделению земельных участков для захоронения (места под захоронение) на территории общественных кладбищ г. Курска;

- в пункт 2.10. части 2 Устава МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска", утв. Постановлением Администрации г. Курска от 20.02.2012 г. N 477, исключив право хозяйствующего субъекта - МУП "Спецтрест коммунального обслуживания населения города Курска" самостоятельно устанавливать тарифы на свои работы/услуги.

Срок исполнения настоящего предупреждения - 1 месяц со дня получения Администрацией г. Курска настоящего предупреждения.

В случае отсутствия возможности исполнения предупреждения в установленный срок, при наличии письменного ходатайства, срок исполнения предупреждения может быть продлен.

В соответствии с ч. 6 ст. 39.1 ФЗ "О защите конкуренции" копии документов, подтверждающих выполнение предупреждения, в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения, должны быть представлены в Курское УФАС России.

Отсутствие в Курском УФАС России документов, подтверждающих исполнение предупреждения в установленный срок, будет считаться неисполнением предупреждения.

Согласно ч. 7 и ч. 8 ст. 39.1 ФЗ "О защите конкуренции" при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

"_"