Глава 4.1.2. Основные направления реализации административной и бюджетной реформ в среднесрочной перспективе

Глава 4.1.2. Основные направления реализации административной
и бюджетной реформ в среднесрочной перспективе

Бюджетная и административная реформы должны быть завершены на региональном уровне в среднесрочной перспективе, и в этот же период должны быть заложены основания для среднесрочного бюджетного планирования результативного управления и программно-целевого бюджета на муниципальном уровне, повышения качества муниципальных услуг. Это необходимо для того, чтобы, во-первых, повысить эффективность использования бюджетных средств и государственного и муниципального имущества, высвободить средства для реализации проектов и программ в рамках Стратегии социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу. В настоящий момент область не располагает достаточными ресурсами для формирования значительного "бюджета развития". Кемеровская область не обеспечена собственными доходами в полном объеме и является дотационной. Во-вторых, административная и бюджетная реформы должны способствовать повышению качества и доступности государственных услуг, оказываемых региональными органами исполнительной власти (далее - РОИВ). В-третьих, мероприятия данных реформ должны обеспечить не только согласование целей и задач Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) с целями и задачами РОИВ и органов местного самоуправления (далее - МСУ) Кемеровской области, но и применение единых (взаимно конвертируемых) технологий публичного управления.

Достижение данных целей предполагает сосредоточение на следующих приоритетных направлениях административной и бюджетной реформ в Кемеровской области на среднесрочную перспективу:

1. Переход к результативному управлению. Внедрение в государственное и муниципальное управление в регионе программно-проектного подхода, выстраивание связи между деятельностью РОИВ, органов МСУ и конкретными, поддающимися количественному измерению результатами. Введение персональной ответственности должностных лиц за достижение этих результатов. Пересмотр в связи с этим примерно государственной и муниципальной служб (частичный перевод на контрактную основу, связь системы вознаграждений с достижением закрепленных в контрактах показателей результативности и проч.). Результативное управление предполагает:

а) установление приоритетных целей и задач для Администрации области и отдельных РОИВ, закрепление данных целей и задач в Программе социально-экономического развития Кемеровской области на среднесрочную перспективу, связанной со среднесрочным бюджетным планированием (распределением лимитов бюджетных средств между их главными распорядителями), а также в областных целевых и ведомственных программах;

б) внедрение элементов управленческого учета расходования бюджетных средств, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности РОИВ и органов МСУ;

в) введение рейтинга бюджетных программ с точки зрения эффективности их реализации;

г) создание организационного механизма внутреннего аудита деятельности РОИВ (проверка экономности, продуктивности и результативности);

д) введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности РОИВ и органов МСУ (внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов; максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией; детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг); деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц и проч.);

е) разработка и принятие нормативно-правовых актов и методической базы для механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов.

2. Усиление институциональной базы и организации сервисных функций (оказание государственных/муниципальных и бюджетных услуг) РОИВ и органов МСУ, а также подведомственных им организаций. В первую очередь за счет стандартизации и регламентации государственных (муниципальных) и бюджетных услуг, формирование релевантных целям и задачам государственного и муниципального управления показателей результативности деятельности РОИВ и органов МСУ по оказанию государственных (муниципальных) и бюджетных услуг. Это предполагает:

а) введение реестра государственных (муниципальных) и бюджетных услуг, группировку государственных мероприятий по отраслям, программам и видам деятельности по классификации публичных (бюджетных) услуг, закрепление данных видов услуг (реализацию проектов и программ) за отдельным органом, превращение его в "единицу результата";

б) принятие стандартов и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) оказания государственных (муниципальных) и бюджетных услуг;

в) внедрение технологий электронного взаимодействия РОИВ с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг, стандартизацию электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг;

г) создание системы мониторинга качества и доступности государственных (муниципальных) и бюджетных услуг их получателям (бенефициарам), создание индекса эффективности деятельности РОИВ и органов МСУ, публикацию данного рейтинга, внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных (муниципальных) и бюджетных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих: "зеркальных исследований"; исследование удовлетворенности (опросы) получателей услуг (бенефициаров) их качеством; бенчмаркинг.

3. Переход к программно-целевому бюджету и приведение бюджетной системы и бюджетного процесса региона в соответствие с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", и требованиями Бюджетного кодекса РФ. Повышение эффективности использования бюджетных средств:

а) внедрение технологии бюджетирования, ориентированного на результат, как в системе РОИВ и органов МСУ, так и в подведомственной сети, придание в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса РФ органам, реализующим самостоятельные функции и являющимся "единицами результата", статуса главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС), а также расширение их самостоятельности по расходованию данных средств (упрощенный по сравнению с действующим порядок перемещения бюджетных ассигнований между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов бюджетной классификации услуг и функций, включая возможность перемещать бюджетную экономию).

Таблица 56

Особенности затратной и результативной моделей
финансового управления

Затратная модель	Результативная модель
1	2
1. Цель бюджета - утвердить суммы расходов каждому из государственных органов, учреждений, иных бюджетополучателей по дробным статьям различных типов бюджетной классификации в целях их жесткого контроля	1. Задача бюджета - установление приоритетов расходов, предоставление простора для оперативного управления, создание стимулов для экономии средств. Расходы привязаны к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам
2. Объектом бюджетных расходов являются государственные органы (учреждения). Приоритетной является экономическая и ведомственная структуры бюджета. Имеет место избыточная спецификация расходов	2. Расходы распределяются по видам деятельности и функциям, предусматривающим определенные конечные результаты. Приоритетными являются функциональная и программная структуры бюджетных расходов
3. Планирование бюджета проводится снизу вверх. При планировании главным является обоснование потребности в ресурсах (финансовых, кадровых и проч.). Бюджет устанавливается на один год. Ожидаемые результаты деятельности, как и ее результативность, не обосновываются. Планирование идет в основном в разрезе ведомств и их смет	3. Планирование осуществляется сверху вниз. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов. Бюджетные расходы привязываются к показателям результатов через расчеты результативности с выделением факторов и мероприятий, обеспечивающих ее рост. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой
4. Управление бюджетом сводится главным образом к контролю его исполнения по статьям расходов и бюджетным росписям. Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается или крайне затруднено. Остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года. При управлении бюджетом главным является принцип "используй или потеряешь"	4. Руководителям государственных органов и их подразделений предоставляется возможность оперативного управления средствами (переброски между статьями и периодами расходов). Лимитируется лишь общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина бюджета стимулирует его относительную экономию за счет рационализации деятельности
5. Преобладает внешний контроль, осуществляемый центральными или специализированными ведомствами. Проводится предварительное подтверждение расходных и доходных операций вышестоящими или специализированными контрольными органами	5. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Предварительного подтверждения расходов и доходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется
6. Оценка деятельности осуществляется на основе соответствия расходных и доходных операций нормам и правилам их осуществления. Стимулы рационализации деятельности и экономии средств отсутствуют	6. Оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в соответствии с планами. Финансы контролируются в рамках агрегированных лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям. Сэкономленные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению руководства органа - для развития деятельности или дополнительной оплаты труда

б) формирование программно-целевого бюджета на основе областных целевых и ведомственных программ, последовательное сокращение его непрограммной части;

в) изменение примерно управления расходами бюджета (развитие системы аутсорсинга оказания государственных (муниципальных) и бюджетных услуг, отдельных управленческих процессов), формирование финансовых резервов для покрытия временных кассовых разрывов, разработка эффективной методологии управления бюджетным долгом;

г) среднесрочное бюджетное планирование, основанное на утверждении для всех ГРБС, утверждаются среднесрочные лимиты (на 3 года), которые год от года корректируются в минимальной степени;

д) внедрение системы мотивации государственных служащих на достижение результата (бонусы руководителям за счет перераспределения процента экономии, санкции за недостигнутый результат и т. д.), решение вопроса о порядке представления субъектами бюджетного планирования (главными распорядителями, распорядителями и получателями средств областного бюджета) докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

е) изменение системы бухгалтерского учета (учет по классификации услуг) в государственном секторе и форм государственной отчетности исполнительных органов и контроля за их деятельностью (повышение публичности бюджетного процесса, акцентирование контроля на результатах при формальном контроле соответствия лимитам по факту расходов и по начислениям).

4. Стимулирование бюджетной и административной реформ в муниципальных образованиях Кемеровской области, а также развитие стратегического управления на муниципальном уровне. Использование для этого бюджетных фондов: фонда софинансирования социальных расходов (ФССР) и образование фонда муниципального развития (ФМР).

Таблица 57

Бюджетные фонды, распределяемые в рамках межбюджетных
отношений в субъектах Российской Федерации

Бюджетные фонды	Предназначение	Форма расходования денежных средств и основания предоставления	Поддерживаемый тип регионального развития
1	2	3	4
Фонд финансовой поддержки	Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований	Дотации Распределяются исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), а также исходя из численности жителей муниципальных районов (городских округов)	Выравнивание уровня социально-экономического развития
Фонд компенсаций	Финансирование исполнения делегированных областью полномочий	Субвенции Распределяются между муниципальными образованиями пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг
Фонд муниципального развития	Долевое финансирование расходов на программы и проекты развития общественной инфраструктуры муниципальных образований	Субсидии Отбор инвестиционных программ и проектов осуществляется на конкурсе	Поляризованное развитие, стимулирование институциональных реформ (бюджетной и административной)
Фонд софинансирования социальных расходов	Долевое финансирование приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов	Субсидии Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации	Выравнивание уровня социально-экономиче-ского развития, стимулирование институциональных реформ (бюджетной и административной)