Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 18 апреля 2022 г. N 251/2022

рассмотрев жалобу ООО "НИИ "Земля и город" (далее - Заявитель) на действия отдела архитектуры и градостроительства администрации МО Апшеронский район при проведении МКУ МО Апшеронский район "Управление по муниципальным закупкам" открытого конкурса в электронной форме: "Выполнение научно-исследовательских работ по подготовке проектов внесения изменений в генеральные планы Нижегородского и Отдаленного сельских поселений Апшеронского района" (извещение N 0818300022722000207) в части нарушения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе),

УСТАНОВИЛА:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю поступила жалоба Заявителя о нарушении Заказчиком Закона о контрактной системе.

Заявитель в жалобе указывает, что требование о наличии у участника лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности в части создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов необоснованны и противоречат действующему законодательству.

Уполномоченным учреждением представлены письменные пояснения, в которых с доводами жалобы не согласились.

Рассмотрев представленные материалы, Комиссия пришла к следующим выводам.

26.03.2022 г. уполномоченным учреждением - МКУ МО Апшеронский район "Управление по муниципальным закупкам" размещено извещение на проведение открытого конкурса в электронной форме: "Выполнение научно-исследовательских работ по подготовке проектов внесения изменений в генеральные планы Нижегородского и Отдаленного сельских поселений Апшеронского района" (извещение N 0818300022722000207). Заказчик - отдел архитектуры и градостроительства администрации МО Апшеронский район.

Начальная (максимальная) цена контракта - 9 990 000,00 руб.

Согласно ч. 3 ст. 7 Закона о контрактной системе информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

Частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе определено, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с п. 1) ч. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы: описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

Согласно п. 1), п. 2) ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе Заказчик в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при описании объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии;

В соответствии с ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться.

Извещение открытого конкурса в электронной форме содержит перечень прикрепленных документов: "Обоснование НМЦК.docx", "Проект МК генплан Нижегородское Отдаленное.docx", "Описание объекта закупки Нижегородское, Отдале+.docx", "Требования к содержанию составу заявки.docx", "Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.docx".

Согласно Извещению объектом закупки является "Выполнение научно-исследовательских работ по подготовке проектов внесения изменений в генеральные планы Нижегородского и Отдаленного сельских поселений Апшеронского района". Результатом работ является генеральный план, выполненный и оформленный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Содержание и состав проекта - в соответствии со статьей 23 ГрК РФ.

Согласно статье 1 ГрК РФ градостроительной деятельностью является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

Территориальное планирование направлено, в том числе на определение в генеральном плане (документе территориального планирования) назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (глава 3 ГрК РФ).

Согласно статье 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории;

2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;

5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;

10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 ГрК РФ;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Частью 5 статьи 18 ГрК РФ и частью 2 статьи 23 ГрК РФ устанавливается возможность при подготовке генерального плана установления или изменения границ населенных пунктов.

Частью 5.1 статьи 23 ГрК РФ предусматривается, что "Обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости." "Формы графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости."

Приложением N 3 приказа Министерства экономического развития РФ
от 23 ноября 2018 г. N 650 (с изменениями и дополнениями от 27 декабря 2019 г.) "Об установлении формы графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формы текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, и о признании утратившими силу приказов Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163 и от 4 мая 2018 г. N 236" (далее - Приказ Минэкономразвития РФ от 23 ноября 2018 N 650) предусматривается, в том числе, что "2. Электронные документы, содержащие сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, направляемые в орган регистрации прав, создаются в виде файлов с использованием схем для формирования документов в формате XML, обеспечивающих считывание и контроль за содержащимися в них данными".

Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ)

Изменения, внесенные в пункт 42 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ, в части "работ по установлению, изменению границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории" вступили в силу с 01.03.2022.

Пунктом 42 статьи 12 Закона о лицензировании, пунктом 1 Положения о лицензировании, утвержденным Постановлением N 1126, установлено, что "лицензированию подлежит геодезическая и картографическая деятельность (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых личным составом Вооруженных Сил Российской Федерации в целях обеспечения обороны Российской Федерации, а также при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, недропользования), в результате которой осуществляются создание государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения Государственной границы Российской Федерации, установление, изменение границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории".

Согласно Постановлению N 1126 лицензирование геодезической и картографической деятельности осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами (далее - Росреестр).

На основании изложенного, подготовка проекта генерального плана может включать, в том числе установление и изменение границ населенных пунктов. Описания местоположений границ населенных пунктов должны быть выполнены в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ от 23 ноября 2018 N 650 Исполнителем, имеющим действующую лицензию на осуществление геодезической и картографической деятельности. При утверждении генерального плана сведения о границах населенных пунктов направляются муниципальным заказчиком в орган регистрации прав для внесения сведений о границах населенных пунктов в Единый государственный реестр недвижимости.

В соответствии с п. 12) ч. 1 ст. 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее следующую информацию: требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям, а также требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с частью 1.1 статьи 31 настоящего Федерального закона (при наличии такого требования).

Согласно ч. 5 ст. 31 Закона о контрактной системе информация об установленных требованиях в соответствии с частями 1, 1.1, 2 и 2.1 настоящей статьи указывается заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке).

Согласно ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе Заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона.

В Извещении и п. 2.2 "Требований к содержанию, составу заявки" документации закупки установлено обязательное требование к участникам закупки о наличии действующей лицензии Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на осуществление геодезической и картографической деятельности (далее - лицензия ГиК)

При этом указано, что лицензия должна быть выдана на следующие виды работ:

- создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов;

- установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований.

В соответствии с п. 42) ч. 1 ст. 12 Закона о лицензировании геодезическая и картографическая деятельность подлежит лицензированию. Перечень работ, составляющих геодезическую и картографическую деятельность, подлежащую лицензированию (далее - Перечень), утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. N 1126 (далее - Постановление N 1126), в частности пунктами 2, 8 Перечня:

- создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов (пункт 2 Перечня);

- установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории (пункт 8 Перечня в действующей редакции).

В соответствии с частями 2, 3 статьи 16 Закона о геодезии, картографии и пространственных данных создание государственных топографических карт и государственных топографических планов в отношении территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета организует федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на оказание государственных услуг в сфере геодезии и картографии, или на основании решения данного органа подведомственное ему федеральное государственное учреждение, а также федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны.

На государственных топографических картах и государственных топографических планах отображаются Государственная граница Российской Федерации, границы между субъектами Российской Федерации, границы муниципальных образований, наименования географических объектов, земли, на которых располагаются леса, береговые линии (границы водных объектов), рельеф сухопутной части территории Российской Федерации, иная информация.

Указанные карты не могут входить в состав ГП муниципального образования.

Следовательно, в рамках разработки проекта ГП (внесения изменений в ГП) создание или обновление государственных топографических карт (пункт 2 Перечня) не осуществляется.

Работы по созданию и (или) обновлению государственных топографических карт или государственных топографических планов (пункт 2 Перечня) не являются объектом настоящей закупки.

В соответствии с подпунктом 2 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждением или изменением ГП поселения могут быть изменены границы населенных пунктов поселения.

Вместе с тем, понятия "населенный пункт", "муниципальное образование" и "субъект Российской Федерации" не являются тождественными.

На картах, входящих в состав документов территориального планирования, отображаются (наносятся) границы муниципальных образований, субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, отображение границ субъектов Российской Федерации, муниципальных образований не является их установлением. Отображение границ на картах осуществляется в соответствии с утвержденными на соответствующем уровне документами о границах.

Границы муниципального образования, субъекта Российской Федерации устанавливаются в ином порядке - в соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Указанными законами утверждается и картографическое описание границ. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации в силу части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Так в соответствии со статьей 8 Закона Краснодарсского края от 07 июня 2004 г. N 717-КЗ "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" изменение границ муниципального образования осуществляется законом Краснодарского края.

Документы территориального планирования, согласно части 4 статьи 18 ГрК РФ, могут служить основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном законом порядке.

Вид работ, указанный в извещении как "установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований" не соответствует действующей редакции Постановления N 1126.

Указанные работы входят в вид работ, соответствующий пункту 8 Перечня, утвержденного Постановлением N 1126. Вместе с тем, с 01 марта 2022 г. данный пункт Перечня был дополнен и в действующей редакции Постановления N 1126 выглядит следующим образом: "Установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории".

При подготовке документов территориального планирования, ни при утверждении таких документов не происходит установления и изменения границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований.

На картах, входящих в состав документов территориального планирования, отображаются (наносятся) границы муниципальных образований, субъектов Российской Федерации. Вместе с тем отображение границ субъектов Российской Федерации, муниципальных образований не является их установлением. Отображение границ на картах осуществляется в соответствии с утвержденными на соответствующем уровне документами о границах.

Кроме того, в соответствии с пунктом 5.1 статьи 23 ГрК РФ обязательным приложением к ГП являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Таким образом, требование о наличии у участника лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности в части создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов необоснованно и противоречит действующему законодательству.

Таким образом, требование конкурсной документации к участникам противоречит п. 1) ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе.

Указанное нарушение содержит признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Комиссия, руководствуясь ч.1, ч.4 ст.105 и на основании ч.15 ст.99, ч.8 ст.106 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд",

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "НИИ "Земля и город" обоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика - отдела архитектуры и градостроительства администрации МО Апшеронский район нарушения ч. 3 ст. 7, п. 1) ч. 1 ст. 31, ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе.

3. В связи с тем, что Заказчику - отделу архитектуры и градостроительства администрации МО Апшеронский район, уполномоченному учреждению - МКУ МО Апшеронский район "Управление по муниципальным закупкам" (комиссии) выдано предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе, повторно предписание не выдавать.

4. Повторно материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства уполномоченному должностному лицу не передавать.

Настоящее Решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия.