Пояснительная записка к проекту федерального закона N 139233-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 139233-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также - Федеральный закон N 89-ФЗ), направленные на упорядочение сроков деятельности по накоплению твёрдых коммунальных отходов и установление права федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, на принятие решений об изменении срока складирования отходов в местах накопления, который не может превышать 24 месяцев, в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территориях Арктической зоны Российской Федерации, а также в малонаселённых и труднодоступных местностях. Такое решение должно приниматься в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В частности, законопроектом предлагается:

- установить, что накопление отходов возможно на срок до 12 месяцев;

- дифференцировать в законе понятие мест накопления отходов как специально оборудованных объектов накопления отходов, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для складирования отходов (в том числе перемещённых с площадок накопления) на срок не более чем двенадцать месяцев в целях их последующих обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

Такое изменение позволит отграничить места накопления отходов как объектов накопления, на которых собранные отходы могут складироваться на срок до 12 месяцев, от контейнерных и специализированных площадок, хранение собранных отходов на которых исходя из санитарных правил и норм СанПИН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3, допускается, как правило, на срок не более 3-х суток - для несортированных ТКО, не более 10 суток - для КГО (п. 11, п. 13 указанных Правил).

Предложенное изменение соответствует редакции абзаца пятого части 3 статьи 13.3, статьи 13.4 и абзаца третьего части 4 статьи 13.5 Федерального закона N 89-ФЗ; понятие "объекты накопления" используется в части 1 ст. 24.13 Федерального закона N 89-ФЗ;

- дополнить понятие "сбор отходов" деятельностью по их накоплению, то есть складированию в объектах накопления на срок до 12 месяцев.

Предложенная формулировка позволит региональному оператору, работающему в небольших населённых пунктах и не обрабатывающему отходы, принимать отходы от ТСЖ или управляющих компаний, собственников жилых помещений, домовладений для их транспортировки в места накопления;

- статью 29.1 Федерального закона N 89-ФЗ дополнить частью 10 следующего содержания:

"10. В районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территориях Арктической зоны Российской Федерации, а также в малонаселённых и труднодоступных местностях федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, вправе принимать решение об изменении срока складирования отходов в местах накопления, который не может превышать 24 месяцев, в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.".

Данная формулировка корреспондирует праву, закреплённому п. 13 СанПИН 2.1.3684-21, в части изменения периодичности вывоза ТКО (КГО), в то же время, выходя за пределы сроков вывоза, обозначенных данными правилами в отношении только лишь контейнерных и специализированных площадок. Формулировка позволит установить такое право в отношении вывоза отходов из объектов их накопления, то есть мест накопления отходов на срок до 12 месяцев.

Продление такого срока до 24 месяцев представляется обоснованным в части логистики районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, территорий Арктической зоны Российской Федерации, а также малонаселённых и труднодоступных местностей - если вывоз возможен только по зимнику, продление срока накопление необходимо осуществить до периода, когда вновь будет возможна работа зимника. Продление на срок, в который транспортное сообщение отсутствует, допустим, на 3 месяца - с июля по ноябрь, когда малые реки мелеют, в данном случае не имеет смысла.

В целом на примере Ненецкого автономного округа отмечаем, что на территориях сельских населённых пунктов, которые практически все являются труднодоступными, и не связаны круглогодичным автомобильным сообщением (в том числе и зимниками) с полигоном ТКО, расположенным в городе Нарьян-Маре, отсутствуют объекты обезвреживания, хранения, размещения и захоронения ТКО.

В связи с относительно небольшими объёмами накопления в тарифе на вывоз скопившихся необработанных и необезвреженных отходов (то есть неотсортированных и неспрессованных) один раз в 11 месяцев (в соответствии с действующим требованием закона) максимальный удельный вес приходится на стоимость транспортирования отходов от мест их накопления.

Данные тарифы и соответственно расходы бюджета, возникающие при их регулировании, а также расходы бюджетных организаций, расположенных в сельских населённых пунктах округа и обязанных пользоваться услугами регионального оператора в силу требования ч. 4 ст. 24.7 Федерального закона N 89-ФЗ, могут быть существенно снижены при увеличении срока накопления ТКО в таких населённых пунктах, а также при условии комплексного оснащения всех мест накопления ТКО объектами обработки, обезвреживания и хранения ТКО, изменением порядка формирования нормативов накопления ТКО в части бюджетных организаций.

В этой связи обращает на себя внимание п.п. "в" п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года", в соответствии с которым в рамках национальной цели "Комфортная и безопасная среда для жизни" установлен следующий целевой показатель, характеризующий достижение национальных целей к 2030 году, - создание устойчивой системы обращения с твёрдыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объёме 100 процентов и снижение объёма отходов, направляемых на полигоны, в два раза.

Помимо изложенного, законопроектом предлагается упорядочить регулирование деятельности в сфере накопления отходов. В соответствии со статьёй 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", накопление отходов - это складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

При этом под обработкой отходов понимается предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку; под утилизацией понимается использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация), а также использование твёрдых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) после извлечения из них полезных компонентов на объектах обработки, соответствующих требованиям, установленным данным законом; обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств; размещение отходов - хранение и захоронение отходов, то есть складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения и, непосредственно, захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах.

Таким образом, накопление отходов является первым этапом предусмотренной федеральным законом системы обращения с отходами, за которым следуют сбор, транспортировка, обработка, утилизация, обезвреживание и размещение отходов.

При этом согласно частям 1, 2 и 10 статьи 24.6 Федерального закона N 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твёрдых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с Правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждёнными Правительством Российской Федерации от 31 августа 2018 года N 1039 (далее - Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами).

В силу прямого указания Федерального закона N 89-ФЗ установлено, что:

- при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) накопления таких отходов в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами (статья 10);

- накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации; накопление отходов может осуществляться путём их раздельного складирования по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов (раздельное накопление); места (площадки) накопления твёрдых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований; органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов в соответствии с правилами, утверждёнными Правительством Российской Федерации (статья 13.4 Федерального закона).

Таким образом, Федеральный закон N 89-ФЗ не разграничил терминологию и не установил различий между площадками накопления и местами накопления ТКО.

В свою очередь, пунктами 11 и 17 Правил обустройства мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и ведения их реестра, утверждённых постановлением Правительства РФ от 31 августа 2018 года N 1039, предусматривается, что реестр мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов содержит в том числе сведения об используемом покрытии, площади, количестве размещённых и планируемых к размещению контейнеров и бункеров с указанием их объёма. Информация о размещённых и планируемых к размещению контейнерах и бункерах с указанием их объёма формируется на основании информации, предоставляемой региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, в зоне деятельности которого размещаются места (площадки) накопления твёрдых коммунальных отходов. Информация о планируемых к размещению контейнерах определяется уполномоченным органом с учётом предложений регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, в зоне деятельности которого размещаются места (площадки) накопления твёрдых коммунальных отходов.

Данное регулирование сохраняет универсальный характер и не содержит отличий между местами и площадками накопления ТКО.

Вместе с тем, пунктом 2 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами установлена следующая терминология:

"вывоз твёрдых коммунальных отходов" - транспортирование твёрдых коммунальных отходов от мест (площадок) их накопления до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твёрдых коммунальных отходов;

"погрузка твёрдых коммунальных отходов" - перемещение твёрдых коммунальных отходов из мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов или иных мест, с которых осуществляется погрузка твёрдых коммунальных отходов, в мусоровоз в целях их транспортирования, а также уборка мест погрузки твёрдых коммунальных отходов;

"контейнерная площадка" - место (площадка) накопления твёрдых коммунальных отходов, обустроенное в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначенное для размещения контейнеров и бункеров.

Согласно разделу II СанПиН 2.1.3684-21, утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3, в части обращения с ТКО речь идёт уже исключительно о контейнерных и специализированных площадках.

При этом согласно пункту 11, пункту 13 СанПиН 2.1.3684-21 срок временного накопления несортированных ТКО определяется исходя из среднесуточной температуры наружного воздуха в течение 3-х суток:

плюс 5°С и выше - не более 1 суток;

плюс 4°С и ниже - не более 3 суток.

В районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территориях Арктической зоны, а также в труднодоступных и малочисленных населённых пунктах главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации принимают решение об изменении срока временного накопления несортированных ТКО с учётом среднесуточной температуры наружного воздуха на основании санитарно-эпидемиологической оценки.

В районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территориях Арктической зоны, а также в малонаселённых и труднодоступных местностях орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области обращения с ТКО (КГО), вправе по согласованию с главным государственным санитарным врачом по субъекту Российской Федерации принимать решение об изменении периодичности вывоза ТКО (КГО).

Таким образом, законодательство Российской Федерации на данный момент фактически не регулирует режим мест накопления ТКО, не являющихся контейнерными и специализированными площадками, накопление отходов в которых осуществляется путём складирования отходов, вывезенных с площадок накопления (контейнерных площадок), на срок до 11 месяцев, без их сортировки и обезвреживания.

Принимая во внимание изложенное выше, проект закона представляется актуальным.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" повлечёт за собой необходимость внесения изменения в Правила обустройства мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и ведения их реестра, утверждённые Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 года N 1039 "Об утверждении Правил обустройства мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и ведения их реестра".

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"

Реализация данного федерального закона не потребует расходов из федерального бюджета.