Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона N 127389-8 "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
на проект федерального закона N 127389-8 "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рассмотрел проект федерального закона N 127389-8 "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом, как заявляется его разработчиком, в целях оптимизации структуры Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, централизации установления пенсий и иных социальных выплат, оптимизации процессов административно-хозяйственной деятельности, предусматривается создание с 1 января 2023 года на базе указанных фондов единого фонда - Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд), с выполнением им функций и полномочий, возложенных в настоящее время на указанные фонды.

Законопроектом предусматривается определение правового статуса данного Фонда, порядка его создания, видов деятельности, регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения имуществом, установление системы органов управления Фондом, их компетенцию и полномочия, установление гарантий и мер социальной поддержки работников Фонда.

Законопроектом предусматривается, что Фонд создается путем реорганизации Пенсионного фонда Российской Федерации с присоединением к нему Фонда социального страхования Российской Федерации. При этом территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации предлагается считать с 1 января 2023 года территориальными органами Фонда с присоединением к ним территориальных органов Фонда социального страхования Российской Федерации, действующих в соответствующих субъектах Российской Федерации.

Законопроектом устанавливается, что за Фондом и его территориальными органами сохраняются права и обязанности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и их территориальных органов. В отношении работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, их территориальных органов и подведомственных учреждений предусматривается, что со дня создания Фонда они продолжают трудовую деятельность в Фонде, его территориальных органах и подведомственных учреждениях без испытательного срока и аттестации, и с сохранением ранее установленных социальных гарантий.

Устанавливается, что нормативные правовые акты Российской Федерации, определяющие полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации в установленной сфере деятельности, применяются в отношении создаваемого Фонда в части, не противоречащей положениям рассматриваемого законопроекта, а нормативные правовые акты Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации в установленных сферах деятельности действуют до издания нормативных правовых актов Фонда в установленной сфере деятельности. Фонд также наделяется правом вносить изменения в нормативные правовые акты Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации и признавать такие акты утратившими силу.

Законопроектом устанавливается норма, согласно которой средства конкретного вида обязательного социального страхования не могут являться источником финансирования дефицита средств бюджета по другому виду обязательного социального страхования. В случае дефицита по конкретному виду обязательного социального страхования для обеспечения выплаты пенсий, пособий и иных установленных законодательством Российской Федерации расходов, соответствующие средства для обеспечения сбалансированности по конкретному виду обязательного социального страхования должны быть предусмотрены в виде межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Разработчик законопроекта считает, что создание Фонда позволит:

централизовать на федеральном уровне осуществление государством обязательного пенсионного страхования и пенсионного обеспечения, социального обеспечения, обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также иных государственных и муниципальных функций и полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

организовать единые службы клиентского обслуживания на базе существующей сети таких служб Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, оптимизировать их количество и структуру;

централизовать осуществление обеспечивающих функций в части государственных закупок, бюджетного учета и отчетности, кадрового учета.

По представленному законопроекту имеется ряд существенных замечаний.

1. Частью 1 статьи 2 законопроекта устанавливается, что Фонд создается в организационно-правовой форме государственного внебюджетного фонда и является некоммерческой организацией. Аналогично, частью 5 статьи 17 и пунктом 2 части 4 статьи 23 законопроекта устанавливается, что территориальные органы Фонда также создаются в организационно-правовой форме государственного внебюджетного фонда.

Однако Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) такая организационно-правовая форма некоммерческой организации как "государственный внебюджетный фонд" не предусмотрена.

В настоящее время Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательными и нормативными правовыми актами Российской Федерации в форме государственных учреждений. При этом характеристики, установленные ГК РФ для государственных учреждений, по своей совокупности почти полностью идентичны характеристикам, которыми наделяется Фонд в рассматриваемом законопроекте. Кроме того, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования также осуществляет свою деятельность в форме государственного учреждения, и в отношении него ничего менять не планируется.

При этом, ГК РФ допускает возможность отдельным законом определять особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений (п. 8, ст. 123.22 части первой ГК РФ).

Таким образом, при подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении необходимо в этой части привести его в соответствие с нормами ГК РФ.

2. В статье 4 законопроекта устанавливаются принципы осуществления деятельности Фонда.

Разработчик законопроекта к числу основных принципов осуществления деятельности Фонда относит "формирование системы пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений, поддержание ее эффективного функционирования" (пункт 2 указанной статьи).

Следует отметить, что данная формулировка некорректно повторяет положение части 6 статьи 75 Конституции Российской Федерации: "В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также осуществляется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом", которое как справедливо отмечает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации относится к законодателю, а не к Фонду. Кроме того, определение указанного принципа через использование слова "принципы" также является некорректным.

Представляется также сомнительным отнесение к числу основных принципов осуществления деятельности Фонда принцип "обеспечения адресности социальной поддержки отдельных категорий населения" (пункт 3 статьи 4).

Принцип адресности реализуется в соответствующих положениях законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации. Фонд же обеспечивает предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, установленных законодательством Российской Федерации, в том числе на основе принципа адресности. Обращает на себя внимание и некорректность формулировки указанного принципа, в законодательстве Российской Федерации используются сочетания слов "социальная поддержка отдельных категорий граждан", а не "населения".

Представляется странным отнесение к числу основных принципов осуществления деятельности Фонда принцип "автономности и независимости бюджета Фонда" (пункт 5 статьи 4).

Бюджет Фонда входит в структуру бюджетной системы Российской Федерации, а принципы бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Соответственно, Фонд в части формирования его бюджета может руководствоваться только принципами, определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В связи с чем предлагается исключить пункты 2, 3 и 5 из статьи 4 законопроекта.

По мнению комитета нуждается в доработке и формулировка принципа "обеспечение доступности и повышение качества предоставляемых услуг", изложенного в пункте 7 статьи 4 законопроекта. Ведь выплата пенсий и пособий, установленных законодательством Российской Федерации, не является государственной услугой.

3. Статьей 9 законопроекта устанавливается, что Фондом создаются резервы для обеспечения устойчивости исполнения обязательств перед застрахованными лицами и устойчивости системы обязательного социального страхования. Предусматривается, что порядок формирования, расходования и размещения резервов Фонда будет определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако, следует обратить внимание, что специального законодательства в Российской Федерации о формировании, расходовании и размещении резервов Фонда для целей, названных указанной статей законопроекта, не имеется.

В настоящее время статьей 30.1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации" предусмотрен порядок формирования и расходования резерва Пенсионного фонда Российской Федерации, создаваемого в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования. Однако данная норма не является универсальной, она определяет порядок формирования и расходования резерва Пенсионного фонда Российской Федерации для обеспечения обязательств перед застрахованными лицами по обязательному пенсионному страхованию в части средств их пенсионных накоплений.

Таким образом, в части определения порядка формирования, расходования и размещения, предусматриваемого законопроектом резерва Фонда, возникает правовой пробел.

4. Законопроектом устанавливается система органов управления Фонда: наблюдательный совет Фонда, председатель Фонда и правление Фонда (часть 2 статьи 10).

Согласно части 1 статьи 11 в качестве одного их органов управления Фонда предусматривается создание наблюдательного совета Фонда - высшего коллегиального органа управления Фонда. Декларируется, что данный орган управления создается в целях "обеспечения общественных интересов и осуществления контроля за деятельностью Фонда, в том числе за исполнением принимаемых председателем Фонда и правлением Фонда решений, использованием средства бюджета Фонда, соблюдением должностными лицами Фонда законодательства Российской Федерации". Численность наблюдательного совета Фонда составляет семь человек.

Кроме того, законопроектом предусматривается создание еще одного коллегиального органа управления Фонда - правления Фонда (статьи 15 и 16). Численность правления Фонда составляет 35 человек.

При этом, согласно положениям законопроекта компетенции указанных органов Фонда частично совпадают, совпадают также и их составы. Так, и в наблюдательном совете Фонда, и в правлении Фонда предусматривается представительство объединений профсоюзов, объединений работодателей, уполномоченного федерального органа исполнительной власти, депутатов Государственной Думы, сенаторов Российской Федерации. Разница только в численном представительстве, а также в правление Фонда предлагается дополнительно включить представителей территориальных отделений Фонда и общероссийских общественных организаций.

Таким образом, задекларированная в законопроекте цель создания наблюдательного совета Фонда, в большей мере может быть реализована в осуществлении деятельности правления Фонда.

В связи с чем, предусматриваемое законопроектом создание наблюдательного совета Фонда, представляется надуманным.

5. Частью 2 статьи 13 законопроекта устанавливается, что председатель Фонда назначается на должность и освобождается от должности Правительством Российской Федерации по представлению руководителя уполномоченного федерального органа исполнительной власти и по итогам рассмотрения кандидатуры на указанную должность наблюдательным советом Фонда, который согласно пункту 4 части 2 статьи 12 в рамках установленной компетенции рассматривает кандидатуру председателя Фонда и утверждает мотивированный отзыв в отношении данной кандидатуры.

В то же время, частью 5 статьи 11 предусматривается, что состав наблюдательного совета Фонда утверждается Правительством Российской Федерации, и в него по должности входит председатель Фонда.

В связи с чем, в части согласования указанных положений законопроекта усматривается противоречие.

6. Статей 20 законопроекта устанавливаются ограничения и социальные гарантии в отношении работников Фонда.

Странными представляются гарантии, перечисленные в пункте 1 части 3 данной статьи законопроекта: право на оплату труда, на меры соцобеспечения и компенсации, предоставляемые в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации, а также на учет стажа работы в реорганизуемых Пенсионном фонде Российской Федерации и Фонде социального страхования Российской Федерации для установления государственного пенсионного обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении".

Что касается права работника на оплату труда и на меры соцобеспечения и компенсации, предоставляемые в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации, то эти гарантии уже установлены трудовым законодательством Российской Федерации, и работодатель обязан их выплачивать и предоставлять.

В отношении положения о праве на учет стажа в указанных фондах для установления государственного пенсионного обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении" следует отметить, что во-первых, данное положение некорректно сформулировано, а во-вторых, оно также регулируется исключительно в рамках действующих норм указанного федерального закона, и ничего иного не влечет, то есть абсолютно декларативно.

В связи с чем, предлагается пункт 1 части 3 статьи 20 законопроекта исключить.

7. Статья 23 законопроекта посвящена вопросам регулирования деятельности Фонда на переходный период.

Частью 8 указанной статьи предусматривается, что сокращение численности или штата работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и их территориальных органов в связи с реорганизацией не допускается.

Однако, как было отмечено выше, создание Фонда предусматривает централизацию функций, полномочий и предоставление услуг, возложенные в настоящее время на Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации, а также организацию единых служб клиентского обслуживания на базе существующей территориальной сети указанных фондов, и как результат оптимизацию их количества и структуры.

В связи с чем возникает вопрос, возможно ли в результате осуществления планируемой оптимизации не допустить сокращения численности работников указанных фондов.

В части 9 указанной статьи декларируется, что работники Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и их территориальных органов вправе отказаться от продолжения работы в Фонде, его территориальных органах, а трудовые отношения в этом случае прекращаются в порядке, установленном трудовым законодательством.

Данное положение законопроекта представляется избыточным, так как указанное право работников и порядок прекращения их трудовых отношений уже установлены трудовым законодательством Российской Федерации, в связи с чем его следует исключить.

Текст законопроекта также нуждается в тщательной юридико-технической, стилистической и лингвистической корректировке, уточнении отдельных понятий и терминов.

Кроме того, существенные замечания к законопроекту имеются у Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Статьей 24 законопроекта предусматривается признание утратившими силу отдельных законодательных актов РСФСР и Российской Федерации, в том числе Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2122-I "Вопросы Пенсионного Фонда Российской Федерации (России)".

Кроме того, согласно материалам, представленным одновременно с законопроектом, в связи с образованием Фонда потребуется внесение изменений в 75 законодательных актов Российской Федерации. Проекты федеральных законов о внесении изменений в соответствующие законодательные акты Российской Федерации вносятся одновременно с рассматриваемым законопроектом.

Согласно "Перечню нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации" потребуется также принятие 16 нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, и внесение изменений в 3 нормативных правовых акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Сроки подготовки и принятия соответствующих нормативных правовых актов определены от 6 до 12 месяцев со дня принятия Правительством Российской Федерации решения о внесении законопроекта в Государственную Думу.

В то же время, неясно по какой причине не включено в указанный Перечень Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации", которое по логике в связи с образованием Фонда также должно утратить свою силу.

С учетом изложенного, комитет поддерживает проект федерального закона N 127389-8 "О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации", и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель комитета

Я.Е. Нилов