Пояснительная записка к проекту федерального закона N 160280-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 160280-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" (далее - законопроект) разработан в целях совершенствования антимонопольного регулирования в условиях развития цифровой экономики.

В основе современной рыночной экономики решающую роль играют технологии (в первую очередь цифровые технологии), информация, программы для электронных вычислительных машин, функционирующие в информационно-телекоммуникационной сети, интеллектуальная собственность.

Информация и технологии могут распространяться и использоваться среди участников экономических отношений в рамках законной кооперации или с целью недопущения, ограничения, устранения конкуренции. На практике интенсивное развитие информационных технологий, кроме благих результатов, также приводит и к созданию "опережающих" антиконкурентных практик.

В ряде секторов новые цифровые компании заняли доминирующие позиции, осуществляя значительное влияние на реальный сектор экономики.

В практике ФАС России все больше примеров того, как меняется структура современных рынков.

Оценивая положение на рынке определенной компании, антимонопольным органам приходится учитывать такой феномен информационного сектора экономики, как сетевые эффекты.

Сетевые эффекты представляют собой влияние хозяйствующего субъекта, обеспечивающего путем использования программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин посредством информационно-телекоммуникационной сети совершение сделок иных лиц, выступающих продавцами и покупателями определенных товаров, на общие условия обращения товаров на товарном рынке, на котором осуществляется взаимодействие таких продавцов и покупателей, за счет увеличения числа таких продавцов и покупателей. Сетевые эффекты могут служить серьезным препятствием для выхода на рынок. Условием выхода на рынок становится достижение определенного уровня спроса, определенного числа клиентов, сопоставимого с сетевым эффектом, достигнутым конкурентом.

Для приведения в соответствие со складывающимися общественными отношениями в сфере цифровой экономики необходима актуализация антимонопольного регулирования.

В антимонопольном законодательстве Российской Федерации должны появиться правила, определяющие регулирование с учетом современных вызовов.

Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) новой статьей 10.1, предусматривающей запрет монополистической деятельности лицами, использующими в информационно-телекоммуникационной сети программы для электронных вычислительных машин для заключения сделок продавцов и покупателей.

Таким образом, положения части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции будут применяться также к хозяйствующим субъектам, использующим программу (совокупность программ) для электронных вычислительных машин, которая обеспечивает взаимодействие иных лиц, выступающих продавцами и покупателями определенных товаров, посредством информационно-телекоммуникационной сети в целях обеспечения возможности совершения между ними сделок, при наличии в совокупности следующих условий:

сетевой эффект от использования такой программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин дает хозяйствующему субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке, заключение сделок продавцов и покупателей на котором осуществляется с использованием такой программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин, и (или) устранять с этого товарного рынка хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам;

доля сделок, совершаемых между продавцами и покупателями путем предоставления доступа к программе (совокупности программ) для электронных вычислительных машин такого хозяйствующего субъекта, превышает тридцать пять процентов от общего объема в стоимостном выражении сделок, совершаемых на соответствующем товарном рынке;

выручка такого хозяйствующего субъекта за последний календарный год превышает два миллиарда рублей.

При этом законопроектом предлагается установить, что при проведении анализа состояния конкуренции на товарном рынке (товарных рынка), на котором (которых) заключение сделок продавцов и покупателей осуществляется посредством программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин, функционирующей в информационно-телекоммуникационной сети и обеспечивающей совершение сделок между продавцами и покупателями определенных товаров антимонопольный орган устанавливает наличие сетевых эффектов и дает оценку возможности хозяйствующего субъекта, обеспечивающего путем использования программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин посредством информационно-телекоммуникационной сети совершение сделок иных лиц, выступающих продавцами и покупателями определенных товаров, оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, в том числе, за счет количества совершаемых посредством такой программы (совокупности программ) для электронных вычислительных машин сделок.

В условиях функционирования современных "цифровых" рынков должны измениться и подходы к контролю сделок экономической концентрации, поскольку традиционные критерии, основанные на сумме выручки участников сделок или действий экономической концентрации и величине их активов, могут не отражать реального влияния на экономические условия сделки, совершаемой в рамках экономической концентрации.

С учетом изложенного в первую очередь должно быть введено новое условие государственного контроля сделок экономической концентрации - если цена сделки превышает 7 миллиардов рублей.

Законопроектом предлагается дополнить главу 1 Закона о защите конкуренции статей 9.2, а также признать утратившими силу ряд действующих положений статьи 42.1 Закона о защите конкуренции.

Действующими положениями Закона о защите конкуренции институт экспертизы предусмотрен для целей объективного рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Проектируемые нормы направлены на расширение института экспертизы, а именно, предлагается предусмотреть возможность назначить экспертизу в рамках осуществления государственного контроля за экономической концентрацией (при рассмотрении антимонопольным органом ходатайств, а также в случаях необходимости обеспечения контроля исполнения предписания).

Контроль за непосредственным исполнением предписания предполагает активную деятельность, при этом предписания могут касаться передачи технологий, интеллектуальной собственности, которые требуют определенной оценки, и в ряде случаев исключительно на экспертном уровне возможно оценить, исполнено предписание или нет.

Аналогичный институт эксперта активно используется в странах Европейского союза, в США, Канаде, Австралии, Израиле, Корее, Сингапуре, Новой Зеландии, Мексике, Турции, а также во всех странах БРИКС (ЮАР, Бразилии, Индии и Китае).

Широкая практика применения института эксперта доказала свою эффективность в случаях, когда антимонопольному органу было бы крайне сложно осуществлять мониторинг самостоятельно вне зависимости от того, являются ли требования, исполнение которых предписывает орган, структурными, поведенческими или их комбинацией.

Законопроектом (статья 9.2) предусмотрены прозрачные правила назначения экспертов, в частности:

эксперт может назначаться как по инициативе антимонопольного органа, так и по ходатайству заявителей или лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства;

определение эксперта для целей контроля антимонопольным органом исполнения предписания, выданного в рамках осуществления государственного контроля за экономической концентрацией, осуществляется по согласованию с заявителем;

заявители и лица, участвующие в деле о нарушении антимонопольного законодательства, вправе предлагать кандидатуры экспертов и представителей экспертных организаций, а также круг вопросов, по которым требуется заключение эксперта;

предусмотрена возможность заявления отвода эксперта, а также установлены требования к эксперту (в частности, не является конкурентом лица, которому выдано предписание, и не входит с ним в группу лиц).

Таким образом, законопроект определяет возможность соответствующих лиц заявить ходатайство о проведении экспертизы, участвовать в определении кандидатов и круга вопросов, ставящихся перед экспертом, что свидетельствует исключительно о добровольном характере реализации рассматриваемого права со стороны заявителя по ходатайству или лиц, участвующих в деле.

Необходимость и целесообразность расширения института экспертизы в рамках осуществления государственных функций ФАС России подтверждается востребованностью экспертных заключений в рамках рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Так, за 2019 - 2021 годы по инициативе ФАС России и территориальными органами было назначено проведение 71 экспертизы с привлечением 32 экспертных организаций и 39 экспертов по вопросам, рассматриваемым антимонопольными органами в рамках процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

ФАС России и ее территориальные органы	Количество экспертных организаций	Количество экспертов	Количество экспертных заключений
	32	35	67
2019	10	13	23
N 44-ФЗ	0	0	0
На безвозмездной основе	10	13	23
2020	13	4	17
N 44-ФЗ	5	2	7
На безвозмездной основе	8	2	10
2021	9	22	31
N 44-ФЗ	0	1	1
На безвозмездной основе	9	21	30
Общий итог	32	39	71

Из приведенных данных следует, что в 88% случаях назначения экспертизы по инициативе антимонопольного органа, экспертиза проводилась на безвозмездной основе. Средняя стоимость проведения экспертизы на возмездной основе составила 8,3 тыс. рублей за счет средств федерального бюджета.

За период 2019 - 2021 годов ФАС России и ее территориальными органами рассмотрено 3243 ходатайство (в среднем более одной тысячи ходатайств в год), по результатам рассмотрения которых выдано 190 предписаний (6% от общего количества рассмотренных ходатайств).

Законопроектом предусмотрено, что эксперт вправе осуществлять функции на возмездной или безвозмездной основе. Оплата услуг эксперта за счет заявителей по ходатайству либо лиц, участвующих в деле, осуществляется только с их письменного согласия. В случае если услуги оказываются на возмездной основе, то указывается источник их финансирования.

В случае принятия законопроекта расчеты затрат субъектов предпринимательской деятельности и физических лиц могут осуществляться, в том числе, по ставкам, установленным приказом Федерального бюджетного учреждения Российский федеральный центр судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации от 20 января 2020 г. N 14/1-1 "Об установлении стоимости экспертного часа и утверждении Перечня платных работ при производстве на договорной основе экспертных исследований для граждан и юридических лиц".

В случае отсутствия согласия хозяйствующего субъекта на оплату услуг эксперта, и при необходимости назначения экспертизы по инициативе антимонопольного органа, привлечение эксперта в случае оказания услуг эксперта на возмездной основе будет осуществляться антимонопольным органом в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" не приведет к дополнительным расходам средств федерального бюджета, а полномочия по осуществлению соответствующих полномочий будут осуществляться в рамках средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Принятие законопроекта позволит обеспечить эффективность мер антимонопольного контроля в условиях современных "цифровых" рынков, повысить защищенность прав и интересов добросовестных участников таких рынков от возможных проявлений монополистической деятельности, создать правовые механизмы противодействия злоупотреблениям со стороны хозяйствующих субъектов, использующих программы для электронных вычислительных машин, которые обеспечивают взаимодействие иных лиц, выступающих продавцами и покупателями определенных товаров, посредством информационно-телекоммуникационной сети в целях обеспечения возможности совершения между ними сделок.

В законопроекте содержатся требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Законопроект не оказывает влияние на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений законопроекта не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, а также каких-либо иных изменений финансовых обязательств государства.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" не повлечет за собой признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" потребуется принятие:

1. Приказ ФАС России "Об утверждении Порядка проведения очного рассмотрения ходатайства".

Головной исполнитель - ФАС России.

Срок подготовки - 1 декабря 2022 г.

Цель, предмет и содержание правового регулирования - регламентация вопросов организации проведения очного рассмотрения ходатайства.

2. Приказ ФАС России "Об утверждении Порядка ведения реестра экспертов".

Головной исполнитель - ФАС России.

Срок подготовки - 1 декабря 2022 г.

Цель, предмет и содержание правового регулирования - регламентация вопросов организации ведения реестра экспертов.