Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству от 4 октября 2022 г. N 3.1-05/3303@ по Федеральному конституционному закону "О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики", одобренному Государственной Думой 3 октября 2022 года (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству от 4 октября 2022 г. N 3.1-05/3303@
по Федеральному конституционному закону "О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики",
одобренному Государственной Думой 3 октября 2022 года

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики" (далее - Федеральный конституционный закон), отмечает следующее.

Проект Федерального конституционного закона (проект N 203816-8) был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации 2 октября 2022 года и был одобрен Государственной Думой 3 октября 2022 года в первом чтении и в целом. В ходе рассмотрения в Государственной Думе проекта Федерального конституционного закона в его текст не были внесены поправки.

Федеральный конституционный закон направлен на нормативное развитие положений Договора между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (далее - Договор), подписанного в городе Москве 30 сентября 2022 года, в целях обеспечения интеграции нового субъекта - Донецкой Народной Республики в Российскую Федерацию.

Федеральным конституционным законом нормативно определяются основания принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики (часть 2 статьи 1 Федерального конституционного закона).

Донецкая Народная Республика считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания Договора. Со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики в составе Российской Федерации образуется новый субъект - Донецкая Народная Республика.

В соответствии с Федеральным конституционным законом, со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и до 1 января 2026 года действует переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции нового субъекта Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Донецкая Народная Республика принимается в Российскую Федерацию в статусе республики.

Государственным языком Донецкой Народной Республики является русский язык. Право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития гарантируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Пределы территории Донецкой Народной Республики определяются границами территории Донецкой Народной Республики, установленными Конституцией Донецкой Народной Республики на день ее образования и на день принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образования в составе Российской Федерации нового субъекта.

Федеральным конституционном законом регламентируются вопросы действия законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также действия и применения нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики на территории Донецкой Народной Республики.

Федеральным конституционным законом регулируются вопросы признания гражданства Российской Федерации у граждан Донецкой Народной Республики, граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Донецкой Народной Республики.

Со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики граждане Донецкой Народной Республики, граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживавшие на этот день на территории Донецкой Народной Республики или ранее постоянно проживавшие на указанной территории и выехавшие из Донецкой Народной Республики в Российскую Федерацию, в том числе через территории третьих государств, а также их несовершеннолетние дети (далее - лица, постоянно проживавшие на территории Донецкой Народной Республики) приобретают гражданство Российской Федерации в результате признания их гражданами Российской Федерации при условии принесения Присяги гражданина Российской Федерации (далее - Присяга). Федеральным конституционным законом закрепляется перечень лиц, освобождающихся от её принесения.

Рассмотрение поданных до дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации лиц, постоянно проживавших на территории Донецкой Народной Республики, прекращается.

Граждане Российской Федерации, которые приобрели гражданство Российской Федерации в результате признания их гражданами Российской Федерации при условии принесения Присяги в соответствии с Федеральным конституционным законом (часть 1 статьи 5), либо приобрели его до дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики, постоянно проживали на этот день или ранее на территории Донецкой Народной Республики, и у которых гражданство Украины не прекращено, признаются гражданами Российской Федерации, не имеющими гражданства Украины, со дня подачи ими заявления о нежелании состоять в гражданстве Украины. Граждане Российской Федерации, подавшие заявление о нежелании состоять в гражданстве Украины, освобождаются от обязанности подать уведомление о наличии у них гражданства Украины.

Гражданство Донецкой Народной Республики прекращается со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образования в составе Российской Федерации нового субъекта.

К гражданам Российской Федерации, которые признаны в соответствии с Федеральным конституционным законом не имеющими гражданства Украины и которые не имеют гражданства (подданства) другого иностранного государства, не применяются положения законодательства Российской Федерации, предусматривающие ограничения в отношении граждан Российской Федерации, имеющих гражданство (подданство) иностранного государства, с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом закрепляется, что по общему правилу ограничения, запреты и требования, связанные с замещением государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, предусмотренные законодательством Российской Федерации, не действуют на территории Донецкой Народной Республики в течение переходного периода, то есть до 1 января 2026 года.

При этом замещение государственных должностей, должностей государственной службы, муниципальных должностей, должностей муниципальной службы, в том числе при замещении которых предусматривается допуск к государственной тайне, на территории Донецкой Народной Республики осуществляется с учетом особенностей, устанавливаемых Президентом Российской Федерации.

Со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики Вооруженные Силы Донецкой Народной Республики, воинские формирования и органы Донецкой Народной Республики включаются в состав соответственно Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации, на территории Донецкой Народной Республики в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, создаются объединения, соединения, воинские части и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, военные комиссариаты, а также органы, предусмотренные Федеральным законом от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне". Особенности включения Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации могут быть установлены Президентом Российской Федерации.

Выборы в законодательный (представительный) орган Донецкой Народной Республики проводятся во второе воскресенье сентября 2023 года. До избрания в соответствии с законодательством Российской Федерации законодательного (представительного) органа Донецкой Народной Республики его полномочия осуществляет Народный Совет Донецкой Народной Республики - Парламент Донецкой Народной Республики.

Народный Совет Донецкой Народной Республики - Парламент Донецкой Народной Республики принимает Конституцию Донецкой Народной Республики, которая не может противоречить Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образования в составе Российской Федерации нового субъекта назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица Донецкой Народной Республики - Главы Донецкой Народной Республики на период до вступления в должность избранного в соответствии с законодательством Российской Федерации Главы Донецкой Народной Республики.

Правительство Донецкой Народной Республики продолжает исполнять полномочия вплоть до формирования Правительства Донецкой Народной Республики временно исполняющим обязанности Главы Донецкой Народной Республики в соответствии с законодательством Российской Федерации. Наряду с Правительством Донецкой Народной Республики в соответствии с законодательством Российской Федерации формируются органы исполнительной власти Донецкой Народной Республики.

Сенаторы Российской Федерации - представители от субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями в соответствии с законодательством Российской Федерации Народным Советом Донецкой Народной Республики - Парламентом Донецкой Народной Республики в качестве законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и временно исполняющим обязанности Главы Донецкой Народной Республики.

Федеральным конституционным законом также регулируются вопросы создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Донецкой Народной Республике (создаются до 1 июня 2023 года с учетом административно-территориального деления Донецкой Народной Республики), а также органов прокуратуры на территории Донецкой Народной Республики; регламентируются вопросы создания судов Российской Федерации на территории Донецкой Народной Республики, а также осуществления правосудия в течение переходного периода.

Местное самоуправление на территории Донецкой Народной Республики осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Федеральным конституционным законом, а также в соответствии с нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики.

Федеральным конституционным законом регулируются вопросы предоставления гарантий в сфере социальной защиты, охраны здоровья и трудовых отношений на территории Донецкой Народной Республики.

Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах применяется на территории Донецкой Народной Республики с 1 января 2023 года, если иное не предусмотрено Федеральным конституционным законом. До 1 января 2023 года отношения в сфере налогов и сборов, перечисленные в части 2 статьи 15 Федерального конституционного закона, по общему правилу регулируются нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики, если иное не предусмотрено положениями частей 3 - 5 статьи 15 Федерального конституционного закона. Закрепляется, что федеральными законами могут предусматриваться ограничения и (или) особенности применения отдельных положений Налогового кодекса Российской Федерации на территории Донецкой Народной Республики в 2023 году.

Бюджетное законодательство Российской Федерации применяется на территории Донецкой Народной Республики с 1 января 2023 года с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации. До 1 января 2023 года бюджетные правоотношения на территории Донецкой Народной Республики, за исключением правоотношений по составлению проекта бюджета Донецкой Народной Республики на 2023 год, его рассмотрению и утверждению, регулируются нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики.

Федеральным конституционным законом также регулируются вопросы организации банковской деятельности, деятельности некредитных финансовых организаций, вопросы организации денежного обращения на территории Донецкой Народной Республики.

Закрепляется, что денежной единицей на территории Донецкой Народной Республики является рубль. До 31 декабря 2022 года на территории Донецкой Народной Республики допускаются обращение национальной денежной единицы Украины - гривны - и осуществление расчетов в гривнах. При этом закрепляется перечень видов платежей, которые со дня принятия в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики осуществляются только в рублях.

Федеральным конституционным законом определяется специфика компетенции Банка России в сфере регулирования вопросов деятельности кредитных учреждений и некредитных финансовых учреждений на территории Донецкой Народной Республики. Закрепляются особенности образования на территории Донецкой Народной Республики территориальных учреждений Банка России.

Федеральным конституционным законом также закрепляются особенности регулирования на территории Донецкой Народной Республики отношений в сфере оборота недвижимости; градостроительной деятельности и применения законодательства Российской Федерации о техническом регулировании; отношений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; отношений в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства и потребления, лесных отношений; отношений в сфере использования и охраны недр; отношений в сфере топливно-энергетического комплекса; отношений в сфере услуг связи; отношений в области охраны объектов культурного наследия; специфика регулирования иных отдельных общественных отношений.

Как отметил Конституционный Суд, принятие на основании Договора Донецкой Народной Республики в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта должно быть реализовано путем установления процедуры интеграции нового субъекта Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации в федеральном конституционном законе о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики (Постановление от 2 октября 2022 года N 36-П).

Таким образом, Федеральный конституционный закон является составной частью сложного юридического факта (основания) образования нового субъекта Российской Федерации - Донецкой Народной Республики.

Федеральный конституционный закон вступает в силу со дня вступления в силу Договора.

Федеральный конституционный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со статьей 108 Конституции Российской Федерации

Федеральный конституционный закон согласуется с Конституцией Российской Федерации и системой федерального законодательства, в том числе требованиями части 3 статьи 8 и части 3 статьи 9 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" относительно содержания и порядка вступления в силу федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Коррупциогенных факторов в Федеральном конституционном законе не выявлено.

Комитеты-соисполнители (Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности; Комитет Совета Федерации по социальной политике; Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам; Комитет Совета Федерации по экономической политике; Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию; Комитет Совета Федерации по науке, образованию и культуре; Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности) рекомендуют одобрить Федеральный конституционный закон.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики".

Председатель комитета

А.А. Клишас